Rita Karlsen, HRS
Ikke alle er like glade i EU-systemet. Ofte henger det sammen med at vedtak som fattes i et eller annet EU-organ er forpliktende for medlemmene, men det er ikke alltid er like enkelt å oppfatte de vidtrekkende konsekvenser vedtakene kan ha for de enkelte EU- eller EØS-land.
Så også med det såkalte Stockholms-programmet. På ministerrådsmøtet 1.desember 2009 svarte EUs justisministrer ja til den omfattende handlingsplanen. Den skal endelig vedtas av EUs stats- og regjeringssjefer på et toppmøte den 10.desember 2009. Stockholms-programmet omfatter justis- og innvandringsområdet, og gir dermed både rammer og handlinger for disse omfattende områdene – som de enkelte medlemsland forplikter seg til å etterfølge. Men det er ikke alltid like enkelt å forstå hvilke konsekvenser slike vedtak kan gi, noe som den såkalte Metock-dommen er et godt eksempel på.
For noen dager siden tok tidligere statsråd i Danmark, nå folketingsmedlem Karen Jespersen (V), i Berlingske til ordet for at Stockholms-programmet ” dessverre er et nytt eksempel på et vedtak i EU som er vanskelig å gjennomskue – men potensielt meget vidtrekkende.” Hvorpå hun legger til – som etter min mening er det mest essensielle: ”Det er demokratisk dypt betenkelig at man igjen vedtar noe så omfattende, uten at det har vært gjenstand for en ordentlig debatt i de enkelte medlemsland.”
Jespersen ble for øvrig raskt imøtegått av Toels Yde Toftdahl som argumenterer for at det ikke er noe demokratisk problem i EU, nettopp fordi det er medlemslandenes representanter som fatter vedtak. I dette tilfellet EUs justitsministre, altså 27 folkevalgte politikere som hver er ansvarlige overfor sine nasjonale parlamenter – og dermed velgerkorps.
Men det er vel akkurat det som er problemet, og som Jespersen peker på. Når det fattes vedtak i EU er utfordringen for de enkelte nasjonale representantene å skaffe vedtakene legitimitet i sin respektive nasjonale forsamling. Hvordan kan det da ha seg at Stockholms-programmet ikke er fremlagt for Stortinget før det vedtas? Og hvorfor er det tilsynelatende ”helt greit”?
Jeg undrer meg til tider over om våre folkevalgte på Stortinget ikke skjønner rekkevidden av Norge som EØS- og Schengen-medlem. Det er i alle fall den eneste forklaringen jeg finner på at det ikke settes (demokratiske) krav til denne type vedtak.
Ikke minst lot jeg forundre over dette da jeg fanget opp interpellasjonsdebatten på Stortinget fredag 4.desember. Her tar Høyres Trond Helleland, prisverdig nok, nettopp opp Stockholms-programmet med justisminister Knut Storberget (Ap). Men Helleland synes derimot mer interessert i hvilke konkrete innspill Regjeringen har gitt til handlingsplanen, enn hvilke konsekvenser den snart vedtatte handlingsplanen (i sin helhet) får for norsk politikk. Førstnevnte er for så vidt interessant nok i seg selv, men sistnevnte har betydelig større konsekvenser.
Helleland argumenter blant annet med at mye av migrasjonen i verden er utenfor kontroll, og at migrasjonsstrømmene har blitt en hovedutfordring for Europa. Han bruker Norge som eksempel, ved at asylstrømmen har økt fra 5 500 til 18 500 bare de siste fire årene. Men til tross for reglene i EUs statusdirektiv og andre forsøk på harmonisering, mener Helleland at det fortsatt er store forskjeller mellom landene i Europa på flere områder innen asylpolitikken. Han viser til at visumregler eller sikring av flyktningers rettigheter kan framstå som eksempler på dette. Og så kommer det noe interessant, for som han sier: ”Selv om Norge står utenfor EU, har vi på en rekke områder et formelt samarbeid med EU om asylpolitikken. På andre områder har vi et indirekte samarbeid. Samarbeidet gjør Norge medansvarlig for den politikken som utformes, men det gir oss også muligheter til å være premissleverandør og pådriver.”
Ja, Norge er utenfor EU. Men etter hva jeg forstår vil Norge som EØS- og Schengen-medlem være ”fullverdig” forpliktet overfor Stockholms-programmet, uten at vi har noen formell rolle i utformingsfasen. Her er vi ”prisgitt” at representantene som fatter vedtakene lytter til våre forslag eller innvendinger. Denne mer eller mindre ad-hoc tilgangen kommer ikke minst frem i Hellelands tenkning, der han poengterer følgende: ”Med det svenske formannskapet har Norges tilgang til Europas beslutningstakere vært bedre enn på svært lenge. Jeg håper Norge har benyttet seg av denne muligheten.”
Om vi nå så skulle ha ”bedre” tilgang til beslutningstakerne enn på lenge, så er det jo vel så viktig å vite hva som blir ”våre” forslag og innvendinger? Her er vi jo igjen ”prisgitt” at vår representant, i dette tilfellet justisministeren, nettopp bringer inn ”våre” forslag og innvendinger. Tilsier ikke dette i seg selv at Stockholms-programmet burde vært bredt debattert i Stortinget, og ikke bare (avspises) som en interpellasjon noen dager før saken skal vedtas i toppmøte i EU?
Helleland tar for øvrig opp at Stockholms-programmet har både forsvarere og kritikere. Forsvarerne mener handlingsplanen er modig og ambisiøs, og at den enkelte borger og innvandrers rettssikkerhet øker fordi reglene skal bli tydeligere og mer rettferdige. I tillegg mener de at samarbeidet om kriminalitetsbekjempelse gjør Europa tryggere. Kritikerne derimot mener at prisen er økt overvåking av borgerne og høyere terskler for dem som søker seg en nødhavn. I tillegg til er det ikke tilstrekkelig fokus på å bekjempe illegal innvandring og sikre at innvandring til Europa skjer i overensstemmelse med medlemslands ønsker og behov.
Når det gjelder innvandrings- og immigrasjonspolitikken spesielt, som Helleland har som utgangspunkt for interpellasjonen, sier han at det er enighet om at EU trenger en fleksibel innvandringspolitikk for å møte framtidens behov for arbeidskraft. Stockholm-programmet skal således legger større vekt på lovlig innvandring enn tidligere. Ifølge Helleland skyldes dette også at EU har behov for arbeidskraft på flere områder, og at det er stor konkurranse mellom vestlige land om å tiltrekke seg høyt utdannede innvandrere. Han viser til at i dag er det ca. 5 prosent av dem med høy utdannelse fra Afrika som velger å reise til Europa. 95 prosent velger USA. Helleland peker på at det er et reelt behov for en mer fleksibel politikk som i større grad tar høyde for arbeidslivets behov. Helleland tar også opp at det er enighet om at den ulovlige innvandringen må bekjempes – der han påpeker at noen mener at man burde ha gått lenger – og at det er enighet om stort behov for mer solidaritet og byrdefordeling mellom medlemslandene.
Men Helleland understreker også at felles regler selvsagt ikke er noen garanti for at de implementeres likt. Etter hva Helleland forstår har kommisjonen derfor foreslått såkalte treningsmoduler, som vil bli obligatorisk for alle nasjonale asylmyndigheter, og at det skal være langt strengere kontroll med hvordan landene anvender reglene. Dette skal også etterfølges av en evaluering av praksis. Helleland lurer på om dette vil påvirke Norge (som ”tredjeland”).
Videre peker Helleland på at Stockholm-programmet vitner om at EU nå er opptatt av å få til konkrete tiltak og handling. Dette antas å være et resultat av en modningsprosess innenfor EU, en prosess som har vært nødvendig og viktig, nettopp fordi programmet omhandler et stort og til dels kontroversielt politikkområde som er viktig for Norge. Med andre ord mener Helleland at det er det en erkjennelse i Europa av at vi sitter i samme båt. Praksis i ett land kan få til dels store konsekvenser for et annet land. Helleland viser til at vi i høyeste grad merker dette i Norge. Når for eksempel Sverige og/eller Danmark strammer inn sin asylpolitikk, så øker også tilstrømmingen til Norge. Løsningene må derfor søkes i fellesskap, mener Helleland, før han konstaterer følgende:
Norge er direkte berørt av EUs migrasjonspolitikk, og vi må derfor være opptatt av det som skjer i EU og påpasselig med å delta på de arenaene der det er viktig for oss å være til stede.
Så kunne vi kanskje forvente at justisminister Knut Storberget (Ap) svarte innstendig og grundig på Hellelands viktige spørsmål og tanker. Men det er vel bare å konstatere at noen dyptgående gjennomgang av Stockholms-programmet er det ikke rom for innenfor en interpellasjon:
Storberget åpner med at ”dette er spørsmål som vi burde diskutere oftere,” hvor jeg vil tilføye: den makt besitter han selv. Videre bruker Storberget tilmålt tid til å fortelle at Norge er tjent med å være en del av Schengen-samarbeidet, som innebærer felles yttergrense med EU-landene. Han viser deretter til at båttrafikken av immigranter over Middelhavet, menneskehandel, høye asylankomsttall, de mange enslige mindreårige asylsøkerne, og mottakssituasjonen for asylsøkere i enkelte land synliggjør at Europa står overfor utfordringer som bare kan løses gjennom et velutviklet europeisk samarbeid. Storberget påpeker at han mener at en av de største mulighetene, og en av de største utfordringene, er på den europeiske arenaen. Han ønsker at Norge skal være en aktiv bidragsyter for å løse utfordringene knyttet til innvandring til Europa, samtidig med at de humanitære prinsippene holdes i hevd.
Videre påpeker Storberget at han er ”glad for at den svenske regjeringa har ønsket å engasjere så vel land som ikke er EU-medlemmer, som internasjonale organisasjoner og europeiske frivillige organisasjoner, i en veldig åpen prosess omkring utforminga av det nye handlingsprogrammet.”
Vel, personlig kan jeg styre min begeistring over hvor åpen denne prosessen har vært. Det hadde for eksempel vært interessant å gjøre en opinionsmåling og fått vite om hvor mange, om noen i det hele tatt, hadde hørt om Stockholms-programmet. Videre finner jeg det opplagt at Norge, som EØS-medlem, også gis tilgang til å få gitt sine innspill til et program som Norge er forpliktet av.
Hva gjelder de norske innspillene til Stockholms-programmet får vi på et mer overordnet område vite at det fra norsk side har vært lagt stor vekt på å gi innspill på politikkområder som individers rettigheter og beskyttelse av privatliv. Storberget påpeker at Norge har framhevet støtte til femårsprogrammets fokus på familie, samfunnssikkerhet, alternative straffereaksjoner og Schengen-samarbeidet.
Regjeringen har understreket behovet for samarbeid på flyktning- og migrasjonsfeltet. Norge har således uttrykt støtte til den videre utviklingen av det felles europeiske asylsystemet, Common European Asylum System. Storberget påpeker at som Schengen- og Dublin-medlem, er norske myndigheter opptatt av implementeringen av de eksisterende direktivene på asylfeltet.
Regjeringa er videre opptatt av samarbeid på det europeiske plan. Her ønsker norske myndigheter å delta i det planlagte europeiske støttekontoret på asylfeltet, European Asylum Support Office, EASO. Storberget peker på at et slikt støttekontor vil bidra til harmonisering og mer enhetlig saksbehandling og bedre informasjonsutveksling mellom de europeiske landene.
Norske myndigheter har støttet utviklingen av samarbeid med opprinnelsesland og transittland, både med sikte på en bedre kontroll med migrasjonsstrømmene mot Europa, og for å samarbeide om regionale beskyttelsesprogrammer. Storberget sier at Norge ønsker å bli mer aktivt involvert i slike programmer.
I innspillet er også fokuset på situasjonen for enslige mindreårige asylsøkere, bifalt. Norge mener det er vesentlig med en strukturert tilnærming til spørsmål knyttet til denne gruppen. Ifølge Storberget bør femårsprogrammet fokusere på denne gruppens rettigheter, og ha konkrete tiltak for å bedre behandlingen av de mindreårige asylsøkernes saker.
Videre peker Storberget på at Norge har en lang tradisjon for gjenbosetting. Norge har gitt uttrykk for at det er positivt at Stockholms-programmet signaliserer en større forpliktelse fra europeiske land på dette området, da det vil medføre økt betydningen av gjenbosetting. Norske myndigheter har således sagt seg villige til å dele erfaringene med EU-landene på dette feltet.
Norge har også verdsatt den enkeltes grunnleggende rettigheter økte plass i det nye programmet, og at datasikkerhet og personvernbeskyttelse er blitt løftet opp på dagsorden. Her er det understreket at det ikke nødvendigvis er motstrid mellom effektiv datautveksling og datasikkerhet.
At rettighetene til sårbare grupper, slik som kriminalitetsofre, barn og kvinner, er understreket i programmet, har Norge stilt seg positiv til. Men det er gitt uttrykk om et ønske om enda sterkere fokus på disse gruppene.
Når det gjelder politisamarbeid og rettslig samarbeid på straffesaksfeltet, fokuserer Stockholm-programmet på alvorlig organisert kriminalitet. Norge deler EUs prioritering på dette punktet, og Storberget viser til at han i flere omganger har understreket at norske rettshåndhevende myndigheter på alle mulige måter vil samarbeide med europeiske kolleger for å slå tilbake framveksten av alvorlig grenseoverskridende kriminalitet.
Storberget viser så til, og som Helleland etterlyste, den kommende stortingsmeldingen om norsk flyktning- og migrasjonspolitikk i et europeisk perspektiv. Den kommer i 2010, altså i Stockholms-programmets første virkeår, og skal ”være en veldig god anledning for Stortinget til å diskutere dette i sin bredde.”
Det er vel en overdrivelse å si at man ikke ble klokere av Storbergets svar, men hvorvidt det var gode svar på Hellelands spørsmål, er jeg mer tvilsom til. Samtidig stiller jeg meg undrende til at den overnevnte stortingsmelding og vedtaket om Stockholms-programmet ikke harmonerer i tid. Skal vi fortsette å springe etter, heller enn å ”diskuterer dette i sin bredde” før sentrale vedtak i EU blir tatt?
Men om jeg er skeptisk til Storbergets svar, synes Helleland å være mer fornøyd. Han roser spesielt justisministeren for ønsket om et tett samarbeid med Europa og, ja hold deg fast; trekker frem dansk politikk:
Jeg håper at dette er en linje Regjeringen vil følge opp, og at Norge nå legger seg på en politikk som i stor grad harmoniserer med politikken i våre naboland, f.eks. Danmark, som lenge har vært utsatt for sterk kritikk fra mange i Norge, men som faktisk har gjennomført tiltak som viser seg å virke. Det er positivt.
At debatten om Stockholms-programmet var både velkommen og viktig, ble påpekt av flere. For eksempel fremhevet Arild Stokkan-Grande (Ap) at det kanskje ikke finnes noe mer komplekst saksfelt i norsk og europeisk politikk for tiden. Det er et enormt spenningsfelt mellom den enkeltes behov for frihet, beskyttelse og et verdig liv og samfunnets behov for regulering. Stokkan-Grande påpekte videre at det er en utfordring at så mye av verktøyet, virkemidlene, på feltet, bestemmes av andre enn Stortinget: ”Det er ikke slik på dette feltet at all makt er i denne sal. Den er på mange andre arenaer. For det første handler det jo om det som går direkte på denne interpellasjonen, på forholdene i andre land og konfliktbildene i verden, der det er kriser, krig og miljøødeleggelser som gjør at folk blir presset på flukt.” Deretter påpeker han følgende: ”EUs politikk påvirker i veldig stor grad norsk politikk. Det som bestemmes i Brussel, har direkte innvirkning på Norge. Som flere har vært inne på, kan ikke vi være en ensom øy i europeisk politikk. Vi er nødt til å følge prosessene meget nøye, men vi må også følge de vedtak som skjer i Brussel.”
Sier altså Stokkan-Grande, bare noen dager før Stockholms-programmet skal vedtas, og jeg er fortsatt ikke betrygget av at våre folkevalgte på Stortinget har oversikt over hvilke konsekvenser Stockholms-programmet kan føre til. Men jeg registrerer at også Stokkan-Grande etterlyser flere og lignende debatter på Stortinget: ”Jeg skulle ønske at Stortinget i langt større grad og flere ganger i året kunne diskutere dette feltet i ro og mak på et overordnet plan, uten at man hele tiden springer etter media og hele tiden tar debattene i etterkant av at det har oppstått situasjoner. Problemet vårt er at mange av debattene kommer etter at media har skrevet om dem, etter at man f.eks. har registrert en stor økning i asylankomster. Dermed blir debattene deretter. Det blir fokus på det negative. Det blir fokus på at man må stramme inn, og man får egentlig ikke en helhetlig og balansert debatt om dette.”
At politikerne lar media sette dagsorden er det vanskelig å se at andre enn politikerne selv har skylden for. Det er vel heller et bevis på at politikerne langt på vei dilter etter utviklingen heller enn å styre den. At det for eksempel ble en stor økning i andelen asylsøkere er vel noe politikerne burde forutsett, i alle fall til en viss grad, ikke minst fordi nabolandene strammet inn. Da kunne de kanskje også styrt politikken på feltet bedre og kanskje til og med hatt mer ”styring” av de offentlige debattene?
Også André Oktay Dahl (H) påpeker at dette er en viktig debatt, og han legger til: ”Det er egentlig synd at Stortinget ikke diskuterte Stockholmsprogrammet før det ligger klart til vedtak i EU.” Ros får også interpellanten Helleland av Heikki Homås (SV), som understreker betydningen av å være tidlig inne i prosessene. Han sier blant annet: ”Nå har det norske folk sagt at vi ikke skal være medlem av EU, og da må vi på Stortinget tilpasse oss til det og sørge for at vi likevel får kommet i inngrep med, og diskutert, alle sakene mens de er i prosess i EU – derfor altså ros til interpellanten.”
Jeg tror tidlig har en helt annen betydning for meg enn for våre folkevalgte. Og jeg er fortsatt spent på konsekvensene av Stockholms-programmet. Dessuten er det vel lite som tilsier at Stockholms-programmet vil få noen oppmerksomhet den 10.desember heller. Som kjent er det en annen mann, nå som fredsmann, som vil stjele all media-oppmerksomhet på den tiden.