Sak: Høring Stortinget, Justiskomiteen, Dokument 8:42 S, 2010-2011, saksordfører Tove-Lise Torve (A)
Fra: Human Rights Service (HRS)
Dato: 01.02.11
1 Stortingets intensjon
Human Rights Service (HRS) viser til representantforslag fra stortingsrepresentantene Per-Willy Amundsen, Hans Frode Kielland Asmyhr og Per Sandberg om å forby hijab, niqab, burka og andre religiøse eller politiske symboler som del av arbeidsantrekk for norske dommere.
Forslaget lyder:
Stortinget ber Kongen i statsråd om å instruere Domstoladministrasjonen om å endre kappeforskriften § 4, slik at det ikke vil være anledning til å ikle seg hijab, niqab, burka eller andre religiøse og politiske symboler som del av dommerbekledningen i norske domstoler.
HRS støtter ikke det fremsatte forslaget, selv om vi støtter hensikten med forslaget. Dette fordi vi mener at kappeforskriften i dag, med tilhørende etiske regler for dommeratferd, allerede ivaretar hensikten med det foreslåtte forbudet. Slik sett støtter vi vedtaket til Domstoladministrasjonen (DA) sitt styre (styreprotokoll 14. juni 2010) om ikke å innføre et forbud mot bruk av religiøst og politisk betingede plagg og symboler i domstolene, som igjen medfører at kappeforskriften ikke endres.
HRS er av den formening at utviklingen ved bruk av særlover og/eller presisering av forbud innenfor eksisterende lover og regler, er uheldig. For eksempel har Norge et forbud mot ”betydelig skade på kropp og helse” hvilket i praksis innebærer at for eksempel kjønnslemlestelse er forbudt og således er loven mot kjønnslemlestelse mer å betrakte som en ”politisk markering”, hvilket vi mener lovverket ikke er riktig sted for.
Når vi likevel støtter hensikten med det fremsatte forslaget, er det ut fra en antagelse om at forslaget ivaretar Stortingets intensjon med kappeforskriften. Kappeforskriften ble vedtatt i en kongelig resolusjon fra 1889, senere (1995) har DA blitt ilagt hjemmel for selv å gi nærmere regler om bruk av kapper og annet antrekk. Idet Stortinget ikke kan instruere DA, som er tillagt regjeringen, har vi således forståelse for at Stortinget ber regjeringen om å instruere DA i forhold til kappeforskriften, men da for å stadfeste fast sedvane ved rettens nøytrale og objektive framtoning, hvilket vi antar forslagstillerne mener vanskelig ivaretas ved å åpne for religiøse og politiske symboler/effekter i domstolene, en holdning som HRS støtter.
Slik sett mener HRS det er på sin plass at Stortinget presiserer overfor regjeringen at dagens kappeforskrift, med tilhørende regler for etisk dommeratferd, ikke åpner for synlige religiøse og/eller politiske symboler/effekter av noe slag, og at dette er i tråd med Stortingets intensjon.
HRS tillater seg med dette å fremme følgende forslag:
Stortinget ber Kongen i statsråd om å presisere overfor Domstoladministrasjonen at gjeldende kappeforskrift for norske domstoler ikke åpner for synlige religiøse og/eller politiske symboler/effekter av noe slag, hvilket er i tråd med Stortingets intensjon.
2 Domstoladministrasjonens vedtak
Ifølge DAs styreprotokoll fra 14.juni 2010 ble følgende vedtak fattet:
Det vedtas ikke noe forbud mot bruk av religiøst og politisk betingede plagg og symboler i domstolene.
Det presiseres:
Spørsmål knyttet til religiøst og politisk betingende plagg og symboler må løses ved holdningsarbeid og eventuelt etter inhabilitetsbestemmelsene hvis noen parter har innvendinger mot bruk av slike plagg eller symboler i domstolene.
Til dette vil HRS bemerke følgende: Hva gjelder DAs henvisning til ”holdningsarbeid” kan det tolkes dit hen at DA ikke ønsker politisk og/eller religiøse symboler/effekter i domstolene, og at den enkelte således skal ”bearbeides” ved holdningsendring til å akseptere domstolenes nøytrale framtoning. Holdningsendring vil imidlertid ikke være egnet for å løse eventuelle konkrete konflikter ved bruk av religiøse og/eller politiske symboler/effekter. HRS ser heller ikke at habilitetsreglene kan gjøres gjeldende i en således situasjon, da habilitetsreglene går på relasjoner (mellom ulike aktører).
I DAs høringsnotat av 20.august 2009 var de imidlertid klinkende klar i sin konklusjon: de ønsket forbud mot å åpne for bruk av religiøst eller politisk betingede hodeplagg mv. under rettsmøter for dommere og rettens personale for øvrig, advokater og aktor og andre representanter for påtalemyndigheten. DA viste til at problemstillingen ble reist overfor domstolene på bakgrunnen av debatten om endring av politiuniformreglementet.
HRS vil i denne sammenheng minne om at politiuniformreglementet ikke ble endret. Det til tross for at religiøse og/eller politiske plagg/effekter er tillatt (dog etter nærmere bestemte spesifikasjoner) til uniformer i forsvaret og tollvesenet (nedfelt i de respektive uniformsreglement). Hovedbegrunnelsen for ikke å åpne for religiøse og/eller politiske plagg/effekter for politiet var knyttet til deres krav om (personlig) objektivitet og nøytralitet, ikke minst relatert til politiets rolle som utøvende makt overfor enkeltpersoner. Akkurat samme problemstilling er domstolene stilt overfor.
Etter HRS’ vurderinger argumenterte DA konsekvent og prinsipielt for forbudet, blant annet med henvisning til tradisjonen med å fremtre nøytralt, likhetsprinsippet og erkjennelsen av at dommeratferd betinger personlige begrensninger.
3 Tradisjon med nøytralitet
Regler om bruk av kapper i domstolene ble innført ved kongelig resolusjon 7. desember 1889. I sitt høringsnotat påpekte DA at dette tilsier at Norge har en lang tradisjon for at dommere fremtrer som nøytrale i retten. ”Å fremtre nøytralt” kan i denne sammenheng ikke tolkes som annet enn i tilknytning til bekledning. Det er med andre ord ikke dommerens faglige opptreden det henvises til, men framtoning (uten at dommeren nødvendigvis har sagt et ord).
Etter lovendring i 1995 (ved lov av 2. juni 1995 nr. 26) er hjemmelen for reglene om kappebruk å finne i domstolloven § 142. Her sies det at DA selv kan gi nærmere regler om bruk av kapper og annet antrekk. HRS viser her til to stikkord: rettens verdighet og fast sedvane.
HRS’ vurdering er at rettens verdighet henspeiler seg på bruk av kapper, jf. også bruk av kapper i tingretten i de mest alvorlige straffesakene. Med andre ord er kappene i seg selv informative symboler: kappene formidler både hvem en står overfor (jf. reglene om bruk av rettskapper m.v § 6, om kappetyper, der det gis meget detaljerte beskrivelser av både stoffvalg og brembredder), samt at kappebruk i seg selv formidler alvorlighetsgrad i det gitte sakskomplekset.
Hva gjelder fast sedvane er det HRS’ oppfatning at det nettopp viser til at tradisjonen for nøytralitet er ansett som etablert praksis, som altså etter vår oppfatning betyr at det skal særdeles gode grunner til for å rokke ved denne tradisjonen.
4 Likhetsprinsippet
DA drøftet videre i sitt høringsnotat et forbud opp mot arbeidsmiljøloven og diskrimineringsloven, med spesiell henvisning til at ”Forskjellsbehandling som er nødvendig for å oppnå et saklig formål, og som ikke er uforholdsmessig inngripen overfor den eller de som forskjellsbehandles, anses ikke som diskriminering etter loven her.” (Diskrimineringsloven § 4 fjerde ledd, vår utheving).
DA viste til at et forbud ville gjelde alle (de gjeldende) og at alle blir stilt i samme posisjon, hvilket tolkes til at det ikke er forskjellsbehandling. HRS støtter denne tolkningen, ikke minst fordi det forsterkes av at det ikke handler om hvem dette eventuelt rammer. Slik sett blir for eksempel argumentet om ”å tilhøre en minoritet”, om det så er religiøst eller politisk (som er det relevante i denne sammenheng) ugyldig. I realiteten vet ingen noe om dommerens eventuelle religiøse og/eller politiske tilhørighet, gitt at vedkommende ikke kommuniserer det selv. Vi vil også bemerke at det ikke finnes ”én minoritet”, hvilket i seg selv sier litt om mangfoldet i sakskomplekset.
For det heter videre at formålet med et forbud er knyttet til tilliten til domstolene for alle grupper av befolkningen, som blir antydet som et saklig formål. HRS vil rette oppmerksomheten på at det angitte formålet ikke handler om hva dommeren selv måtte mene om egen effekt/symbolbruk, men effektenes/symbolenes kommunikasjon til andre. Med andre ord kan kommunikasjon av dommers religiøse og/eller politiske tilhørighet svekke (eventuelt styrke) tilliten til vedkommende, og derav til domstolen, uavhengig av hva dommeren selv måtte mene. Det i seg selv sier at slik symbolbruk svekker domstolenes krav om nøytral og objektiv framtoning.
DA argumenterte videre for at et forbud ikke kunne anses som uforholdsmessig inngripen, med henvisning til de såkalte Bangaloreprinsippene (vedtatte prinsippene som bygger på følgende verdier for etisk dommeratferd: uavhengighet, upartiskhet, integritet, korrekt opptreden, likebehandling, faglig dyktighet og arbeidsomhet, jf. pkt.5).
Hva gjelder likestillingsloven fremførte DA det, etter HRS’ vurdering, faktuelle argumentet at mange religiøse effekter er kjønnsspesifikke, og at et forbud (som omfatter alle de aktuelle) således ikke ville være i strid med likestillingsloven. HRS støtter DA i denne vurderingen nettopp ut fra at et forbud ikke knytter seg til et bestemt kjønn. Det bør og skal ikke være domstolenes oppgave å ivareta ulike religioners eventuelle krav, plikter eller ønsker. Det er blitt hevdet at en slik begrensning er å anse som et ”yrkesforbud” for eksempelvis muslimske kvinner, relatert til argumentet om at muslimske kvinner har religiøs plikt til å bruke hijab. Til dette kan bemerkes at det ikke synes å være noen omforent (teologisk) enighet om den religiøse plikten til å bruke hijab, jf. for eksempel ulike muslimske interesseorganisasjoners og muslimske talspersoner påpekning av at bruk av hijab er frivillig. Motsatt ville det for øvrig være en tvang om bruk av hijab, hvilket det i seg selv kan stilles spørsmålstegn ved.
Uansett mener HRS det vesentlige i denne sammenhengen er hva som forventes av domstolenes sentrale aktører, noe som ikke minst er nedfelt i prinsippene for etisk dommeratferd (de såkalte Bangaloreprinsippene).
5 Dommeratferd betinger personlige begrensninger
Ifølge prinsippene for etisk dommeratferd, sist revidert i 2002, fremført av DA i sitt høringsnotat, heter det blant annet at:
Ettersom en dommer konstant er i allmennhetens søkelys, må han eller hun akseptere personlige begrensinger som kan bli ansett som byrdefulle for en vanlig borger, og bør gjøre dette frivillig og gjerne. (fra pkt.4.2 om korrekt opptreden).
HRS registrerer at det benyttes ”må” og ikke ”bør”: Det forventes altså at en dommer må akseptere personlige begrensninger. I tillegg henvises det til at det bør gjøres frivillig og gjerne.
Enda mer klart fremkommer de personlige begrensningene i pkt. 4.6, der det heter at:
En dommer har, som enhver annen borger, rett til ytringsfrihet, religionsfrihet og organisasjonsfrihet, men en dommer skal ved utøvelsen av slike rettigheter alltid opptre på en slik måte at dommerembetets verdighet og domstolenes upartiskhet og uavhengighet bevares.
Etter HRS’ oppfatning er det nettopp rollen som de sentrale aktører besitter i domstolene som er det avgjørende, og de regler denne rollen er underlagt som skal fokuseres relatert til begrensninger for religiøse og/eller politiske symboler/effekter i domstolene. Slik sett mener HRS at rettigheter nedfelt i ulike konvensjoner, for eksempel Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK), ikke kommer til direkte anvendelse, men utgjør en overbygning ivaretatt ved nasjonale lover og regler (altså statens ansvar), for eksempel ved Menneskerettsloven og Diskrimineringsloven. Til dette vil vi bemerke at det heller ikke er en menneskerett å bli dommer.
Når dertil de etiske prinsipper om dommeratferd forlanger at dommere godtar personlige begrensninger nettopp med henvisning til rollen de utøver og hvem de representerer (domstolene), kan ikke HRS se at argumenter knyttet til for eksempel påstått diskriminering, manglende ytringsfrihet eller manglende religionsfrihet er gyldige. Det er for eksempel ingen som forbyr en dommer å bekjenne seg til kristendommen eller islam, men en kan kanskje si at begrensninger i bruk av religiøse effekter/symboler tilsier at domstolene ikke kommuniserer ”kristen dommer” eller ”muslimsk dommer”. Dette er i så fall i tråd med det HRS mener domstolenes krav til objektivitet og nøytralitet skal ivareta. Det er vel heller ingen som tror at en dommer kan si ”hva som helst” i offentligheten, under henvisning til ytringsfriheten, uten at det vil kunne få konsekvenser. Jf. også at det i prinsippene for dommeratferd (pkt. 4.6) heter at en dommer som utøver grunnleggende rettigheter som ytringsfrihet, religionsfrihet og organisasjonsfrihet, skal opptre (ved utøvelsen av disse rettighetene) på en slik måte at dommerembetets verdighet og domstolenes upartiskhet og uavhengighet bevares.