Regjeringen i Danmark nedsatte i desember i fjor et utvalg som har til oppgave å vurdere fordeler og ulemper ved å inkorporere flere menneskerettighetsinstrumenter i dansk lovgivning og om en slik inkorporering vil føre til en bedre rettsbeskyttelse for den enkelte borger. Utvalget skal komme med en betenkning i disse dager (opprinnelig ved utgangen av september 2013) og eventuelle lovforslag skal fremsettes i februar 2014.
Sjefsjurist i Cepos, Jacob Mchangama, er svært skeptisk. Han har, i samarbeid med juridisk assistent Diana Sofia Manrique, forfattet rapporten «Internationale menneskerettighedskonventioner og dansk ret» som omhandler konsekvenser av Danmarks mulige inkorporering av internasjonale menneskerettighetskonvensjoner og anerkjennelse av klageadgang til menneskerettighetsorganer.
Foranledningen er at regjeringen overveier å binde Danmark til ytterligere syv FN-konvensjoner. Disse konvensjonene er allerede ratifisert, men utvalget undersøker om disse også skal inkorporeres slik at de for eksempel kan tilsidesette en dansk lovbestemmelse og skal tillegges større betydning ved domstolene. For tre av konvensjonene er det ikke klageadgang til de komiteer som overvåker konvensjonene, noe som blant annet gjelder den komiteen som overvåker velferdsområdet. Også dette blir vurdert av utvalget.
Inkorporering betyr at Folketinget vedtar en lov som fastsetter at konvensjonen skal være en del av dansk rett. En konvensjon som er inkorporert kan tilsidesette en dansk lovbestemmelse som klart strider mot konvensjonen, med mindre lovgiver har ønsket å fravike konvensjonen. Ratifisering betyr derimot at landet tiltrer en internasjonal avtale/konvensjon, som da er folkerettslig juridisk bindende og landet forplikter seg da til å innrette sin lovgivning og administrative praksis slik at konvensjonens krav oppfylles.
Mchangama er kritisk både overfor inkorporeringen, ratifiseringen og klageretten. I rapporten trekkes frem et eksempel fra den svenske byen Örebro, hvor en kvinne med en sykdom i 2009 søkte om tillatelse til å bygge ut huset for å få plass til et svømmebasseng, som skulle benyttes som sykdomslindrende. Men utbyggingen var i strid med kommuneplanen, da 45 kvm av tilbygget var plassert i en byggefri sone. Hun fikk nei til dispensasjon. Etter to omganger i det svenske rettssystemet havnet saken hos FNs Handikapkomité. De kom frem til at Sverige hadde krenket FNs handikapkonvensjon.
Mchangama har ingen mening om utbyggingssaken i seg selv, men hans poeng er at dette er noe svenskene selv må avgjøre.
– Jeg har svært ved at se det som en menneskerettighedskrænkelse på linje med knægtelse af ytringsfrihed. Og uanset hvad så er udvidelse af et hus med en pool ikke noget, som et internationalt organ skal afgøre, sier Mchangama til Jyllands-Posten.
Klage og klageadgang
Handikapkomiteen skal visstnok ha klageadgang, men hva som vil skje med de komiteer hvor det ikke er klageadgang, vites ikke enda. En av disse er Komiteen for Økonomiske, Sosiale og Kulturelle rettigheter, som beskjeftiger seg med velferdsområdet.
Hvordan den vil reagere på klager fra danskene, gir en titt i komiteens siste statusrapport om Danmark et hint om, skriver Jp.dk, og peker på at man her blant annet kritiserer Folketinget for å halvere perioden på dagpenger (arbeidsledighetstrygd) og at unge under 25 år får lavere sosiale ytelser enn andre. Mchangama påpeker at det vil være problematisk å gi klageadgang til personer som for eksempel er misfornøyd med dagpengereformen.
– Komitéen opererer efter et princip om, at har man én gang indført en social ydelse, kan man ikke automatisk skære i den, medmindre man kan retfærdiggøre behovet for det. Og så vil det i sidste ende være den komité, der skal afgøre, om det kan forsvares at skære i sociale ydelser, sier Mchangama, som frykter konsekvensene av at FN beveger seg inn på «nationalstaternes prioriteringer på velfærdsområdet» og dermed går lengre enn de klassiske rettigheter såsom ytringsfrihet.
– Mange af de nye rettigheder har et ressourceelement, som man ikke har i samme omfang ved de grundlæggende frihedsrettigheder, sier Mchangama.
– Når det drejer sig om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder, vil snart sagt enhver afgørelse være politisk kontroversiel og handle om ressourcefordeling.
Prioriteringer – av hvem?
Mchangama kritiserer også at komiteene lider av «tunnelsyn» og for eksempel tar til ordet for at det alltid skal avsettes maksimale budsjetter til handikappede, sunnhet, kultur eller hva det nå er som er komiteens spesialområde.
– Den slags prioriteringer, har vi i Danmark en tradition for, hører hjemme i det politiske system. Det er bl.a. derfor, vi går til stemmeurnerne. Nogle mener, at hvis vi skærer i dagpenge, efterløn og kontanthjælp, så får vi bedst den vækst, der kan bekæmpe fattigdom. Og andre har det modsatte synspunkt. Det bliver dybt problematisk, hvis komitéer pludselig på den måde skal gribe ind i den demokratiske proces, sier Mchangama.
I tillegg påpeker Mchangama at komiteene mangler inngående kjennskap til de land de treffer avgjørelser om, at de har en tendens til å bli politiske og at det leveres avgjørelser som er av «svingende kvalitet».
Motargumentet fra tilhengerne av klagerett er at et land kan unnlate å følge komiteene, men til det sier Mchangama:
– Det er ikke formelt, juridisk bindende, men Danmark har flere gange fulgt afgørelserne, f.eks. på familiesammenføringsområdet. Og for mig at se giver det ikke mening at give klageadgang til nogle komitéer, hvis vi på forhånd ved, at vi ikke har tænkt os at følge deres afgørelser.
Konvensjoner som politiske programerklæringer
Å inkorporere konvensjonene i dansk lov, slik at de får større gjennomslagskraft i dansk rett, advarer også Mchangama mot:
– Problemet er, at konventionerne ofte er skrevet som politiske programerklæringer og ikke har præcise beskrivelser af, hvad rettighederne går ud på. Eksempelvis står der i konventionen om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder, at man anerkender retten til tilstrækkelig levefod, og at staterne skal sørge for det højst mulige niveau af fysisk og psykisk sundhed. Men hvad betyder det? Det er stærkt problematisk, hvis domstole lige pludselig skal begynde at fortolke på sådan nogle bestemmelser.
Mchangamas anbefaling er at regjeringen utelukkende inkorporerer torturkonvensjonen, som inneholder en presis og konkret beskrivelse av hva tortur er. Derutover bør Danmark ratifisere en særlig tilleggsprotokoll til Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK, ERMK på dansk) som tetter noen hull i forhold til diskriminering. Resten bør Danmark si nei til, mener Mchangama.
– Vi har allerede ERMK. Hvorfor skal vi have flere konventioner, som handler om det samme? Hvis vi tager en 17-årig, handicappet pige med indvandrerbaggrund, så er hendes grundlæggende rettigheder beskyttet af fem-seks forskellige konventioner. Det mudrer beskyttelsen.
Ifølge Mchangama omfatter konvensjonene i alt 459 forskjellige rettigheter. Hvis alle disse plutselig skal være en del av dansk rett og ha samme status, så vil resultatet bli at vi utvanner menneskerettighetsbegrepet, konkluderer Mchangama.
For Norge er situasjonen langt på vei den samme, dog med ett unntak: Fraværet av debatten. Så hva som egentlig er vårt handlingsrom er for meg ukjent. Men jeg registrerer at redaktør Halvard Leira i siste nummer av tidsskriftet Internasjonal Politikk hevder at EU er «med på å forme det fremtidige nasjonale og internasjonale handlingsrommet for Norge». Samtidig som Leira konkluderer med at siden «det norske ordskiftet henger lenger og lenger etter utviklingen i EU, er det vanskelig å unngå en konklusjon om at Støre på dette feltet har etterlatt seg et krympende handlingsrom, internt som eksternt, for sine etterfølgere».