Jeg innrømmer at jeg over flere år har vært kritisk til den politiske rollen som ulike UDI-direktører, jeg nevner i fleng: Trygve Nordby, Manuela Rasmin-Osmundsen, Ida Børresen og nå Frode Forfang, uten skrupler ikler seg. Deres politiske budskap blir også gjerne positivt mottatt av norske medier. Glemt er også skandalen som VG rullet opp om UDI i 2006.
Som sjef, så ansatte?
At UDI-ledelsen har vært (er?) egenrådig er én ting, men nå kan det se ut som om det har smittet over på de ansatte. Som nevnt før er Utlendingsdirektoratet (UDI) et forvaltningsorgan underlagt Regjeringen og departementet. Det skal utføre sine oppgaver i henhold til lov, instruks eller fullmakt. UDI er ikke gitt en særlig uavhengig rolle overfor Stortinget, som da er ment å være unntatt instruksjonsrett fra departementet for å kunne utøve sin rolle fritt og uavhengig. Men UDI synes å mene at det kan opptre som om slik er tilfelle. Direktoratet er underlagt forvaltningsloven.
Nylig ble vi presentert for nyheten om at ansatte i UDI ikke ønsker å utføre oppgavene de er pålagt. Stridens kjerne er asylinstruksen. Ifølge NTB handler det om at UDI-ansatte «frykter for konsekvensen ved instruksen».
– Jeg har jobbet lenge i UDI. Jeg har vært fleksibel, har opparbeidet meg en solid breddekompetanse, har alltid vært effektiv og hatt en god produksjon. Men jeg ønsker ikke å behandle disse sakene, skriver en saksbehandler i et internt diskusjonsforum.
Dette innlegget har NTB fått tilgang til, i anonymisert form. Det fremkommer videre at flere UDI-ansatte støtter kommentaren, som i hovedsak handler om instruksens punkt om ikke å realitetsbehandle asylsøknader fra personer som kommer via Russland (Storskoggrense-problematikken). Begrunnelsen lagt til grunn i instruksen er at de kommer via et trygt land som de kan søke asyl i. Internt i UDI er bekymring at begrunnelsen vil kunne brukes overfor samtlige asylsøkere som kommer til Norge, også dem som ikke kommer via Storskog.
Da kan jeg vel legge til at innstramningene i asylpolitikken har flertall på Stortinget.
Men ikke alle bryr seg om slike formaliteter.
«Betryggende» av de ansatte
Til VG sier jusprofessor Mads Andenæs at det «betryggende» at UDI-ansatte ikke vil oppfylle FrP-statsrådenes asylinnstramminger. FrP-statsrådenes, intet mindre. Glemt er Regjeringen og oversett er Stortinget.
– Det er betryggende at folk som arbeider med disse spørsmålene viser faglig integritet. For folk som jobber i offentlig forvaltning må det gå grenser for hva de skal gå med på, og dette gjør de nå klart for politisk ledelse, sier Andenæs til VG.
Det kan være at det bør være andre «grenser» i offentlig forvaltning, men en jusprofessor bør også vite at det må endres politisk innenfor vårt representative demokrati. Hvis ansatte i forvaltningen etter for eget forgodtbefinnende begynner å sette slike «grenser» handler det ikke om faglig integritet, men om ikke å skjøtte jobben sin. I det gitte sitatet fra den UDI-ansatte påberoper vedkommende seg både god kompetanse og god produksjon, hvilket ikke betyr så mye hvis samme vedkommende ikke utfører jobben etter ( i dette tilfellet) gjeldende instruks – om enn hvor politisk uenig den samme er. Professor Andenæs på sin side synes å være overbevist om at vi snakker politikere (fra FrP, formoder jeg, de andre har intet de skulle ha sagt?) som «vil bryte våre folkerettslige forpliktelser og grunnleggende rettsstatsprinsipper». Vil bryte, intet mindre.
Andenæs er imidlertid så (demokratisk) givende at han sier seg enig i at det er politikerne som styrer – men fastslår samtidig at Regjeringen i dette tilfellet ikke bruker «faglige kriterier».
Om professor Andenæs har noen fortrolige opplysninger om prosessen vites ikke, men jeg tillater meg å betvile at Regjeringen med viten og vilje overser eller ikke søker faglige råd, og det selv om prosessen som kjent har vært gjennomført som en hastesak.
Norges påståtte brudd
Det er riktig som Andenæs forfekter at «retten til å søke asyl» er problematisk. Likevel bør veien derfra til å fastslå at innstramningene i den nye instruksen er å bryte våre folkerettslige forpliktelser og grunnleggende rettsstatsprinsipper, være lengre enn det professoren forfekter.
Da NTB-saken om den UDI-ansattes melding ble kjent, skrev Dagbladet at flere jurister kritiserte instruksen på samme grunnlag som den UDI-ansatte. I denne sammenheng ble det henvist til Brynjulf Risnes i Advokatforeningen og nettopp professor Andenæs. Men UDI-direktøren sa følgende:
– I mitt svarinnlegg på intranettet gjorde jeg det klart at jeg mente den aktuelle instruksen var innenfor våre menneskerettslige forpliktelser, sier Forfang til NTB.
Han understreker at etaten forholder seg lojalt til de politiske føringene fra politikerne.
Med andre ord går UDI-direktøren god for at innstramningene er innenfor de faglige kriteriene, og forsikrer om at UDI vil forholde seg lojalt til de politiske føringene. Vel, her er det vel ikke bare de politiske føringene som er sentrale, som samme Forfang før øvrig titt og ofte bidrar til selv, men hva instruksen sier.
På spørsmål fra VG om det er i orden at en ansatt sier han ikke vil behandle slike saker, svarer Forfang:
– Nei, det er ikke like greit, men jeg vil ikke gå videre inn på det. Utfordringen er hvis flere skulle reservere seg mot å behandle sakene, sier Forfang.
Utfordringen må i så fall være at det blir flere avskjedigelser og nyansettelser. Men det hadde kanskje vært mer formålstjenlig om den øverste ledelsen i UDI grep fatt i problematikken før den utarter seg videre. En slik prosess burde omfatte både god forvaltningsskikk og å få frem til eventuelle faglige innvendinger mot instruksen. Dette gjelder ikke bare i denne saken eller dette direktoratet. Det skaper forvirring når ansatte kommer med meldinger om ikke å utføre jobben sin og når jurister finner på å kalle det «faglig integritet».
Mer mat gir det derimot til asyllobbyen.
– Vi mener Norge bryter den internasjonale normen, retten til å søke asyl, sier Gunnar Ekeløve-Slydal, assisterende generalsekretær i Den norske Helsingforskomité til NRK.
Helsingforskomiteen mener Norge, blant flere land, svekker den internasjonale flyktningretten.
Sammen med Amnesty og NOAS har de derfor gått sammen om et brev til FNs høykommissær for flyktninger (UNHCR), som blant annet vokter den internasjonale flyktningretten.
Brevet fra Helsingforskomiteen, Amnesty og NOAS kritiserer også spesielt endringene i utlendingslovens § 32 og retten til å søke asyl om en kommer fra via et trygt land.
At UNHCR skulle sitte med noe fullverdig svar her, har jeg liten tro på. Utfordringen er nok mer kompleks enn så.
Overmot om Flyktningkonvensjonen
En annen som mener å ha sett lyset, er Emil André Erstad i tankesmien Agenda. Han fokuserer ikke først og fremst på innstramningene relatert til utlendingslovens § 32, men punktet der det heter at en skal se nærmere på internasjonale konvensjoner, som f.eks. Flyktningkonvensjonen. Utgangspunktet for Erstad er derimot det samme som for dem nevnt over, «retten til å søke asyl», men taust er det om hvilke betingelser som kan stilles til en slik rettighet. Nettopp sistnevnte er regulert i blant annet Flyktningkonvensjonen, der det har aldri vært intensjonen at personer selv skulle kunne avgjøre hvilket land de ønsker å bosette seg i.
Erstad hevder i VG at paradokset ligger i at Stortinget i 2014 lovfestet, i Grunnloven (nærmere bestemt § 92), at «Norge skal respektere og sikre (ikkje berre følge) traktatar og konvensjoner om menneskerettar», mens Stortinget med innstramningene (november 2015) hevder at internasjonale konvensjonene er utdaterte.
Ein skulle vel tru at dei som tar noko inn i Grunnlova si også meiner at det dei tar inn har ein del evigvarande kvalitetar, og også bør gjelde sjølv om det kostar litt?, spør Erstad.
Overmotet til Erstad tar helt overhånd når han avslutningsvis antyder grunnlovsstrid:
Men kanskje er det ikkje realismen i forslaget som var målet då Stortinget vedtok å gå imot sine eigne grunnlovsforslag for «sjå på dei internasjonale konvensjonane». Kanskje var det berre populismen som låg bak, gjennom eit ønske om å vise handlekraft? Uansett utfordrar eg partileiarane Knut Arild Hareide, Trine Skei Grande og Jonas Gahr Støre om å svare for kvifor dei stemte for eit punkt i asylforliket som strid mot grunnlovsformuleringar dei sjølv stemte gjennom halvanna år tidlegare.
Erstads analyse (og derav konklusjon) lider av spesielt to problemer:
Erstad tror at «retten til å søke asyl» er subjektiv. Slik er det ikke. Flyktningkonvensjonen en folkerettslig avtale som omhandler mellomstatlige rettsforhold. Konvensjonen inneholder vilkårene for anerkjennelse som flyktning, men selv da pålegges ikke statene å gi beskyttelse. Folkerettslig asyl er således ikke noe enkeltpersoner eller grupper har krav på. Tvert imot heter det at asylretten er en stats rett til å gi asyl uten derved å krenke eller foreta en uvennlig handling overfor den stat vedkommende har flyktet fra. Den enkelte flyktnings rett til asyl er derfor overlatt til hver stats interne lovgivning.
Så kommer Erstads skråsikre konklusjon om hva grunnlovsformuleringen egentlig sier. Enhver som har prøvd å følge denne debatten (særlig hvis en selv ikke er jurist, noe jeg ikke er) vet at dette er et særdeles uoversiktlig farvann. Spørsmålet er hva som gis grunnlovs rang – og herom strides de lærde.
Fem konvensjoner med tilleggsprotokoller er inntatt i menneskerettsloven, det gjelder Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK), FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP), FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK), FNs barnekonvensjon og FNs kvinnekonvensjon. Er det så (bare) disse som har grunnlovs rang eller gjelder det også andre konvensjoner som ikke er inkorporert – men som likevel er bindende for Norge?
Da saken ble diskutert i Kontroll- og konstitusjonskomiteen på Stortinget var nettopp en av utfordringene «bindende traktater», noe som også ble drøftet i Menneskerettighetsutvalget. La meg så minne om at grunnlovsreformen hadde som intensjon å styrke menneskerettighetenes stilling i norsk rett, det var da også, slik jeg forstår det, derfor det ble så mye debatt om hva som faktisk førte til en styrking og hva som kunne oppfattes som en svekkelse. Som vi ser av ordlyden i § 92 («Statens myndigheter skal respektere og sikre menneskerettighetene slik de er nedfelt i denne grunnlov og i for Norge bindende traktater om menneskerettigheter») er det ikke (klart) gitt hvilke konvensjoner som har grunnlovs rang – men det synes rimelig å hevde at alle konvensjoner/traktater om menneskerettigheter ikke nødvendigvis omfattes av Grunnloven. Om «alt» ble inkorporert tilnærmet automatisk må en også kunne hevde at det ville være en betydelig endring av rettstilstanden.
Merk også at det ikke finnes noen omforent enighet om hva «menneskerettigheter» omfatter. I arbeidet med denne reformen ble ikke alle forslag til grunnlovsfestede rettigheter tatt med, dette gjaldt blant annet retten til kulturell identitet og retten til tilfredsstillende levestandard og helse. Videre vil jeg anta at flere av de nedfelte rettighetene var gjenstand for mye debatt, f.eks. § 110 der det heter (min utheving) «Statens myndigheter skal legge forholdene til rette for at ethvert arbeidsdyktig menneske kan tjene til livets opphold ved arbeid eller næring. Den som ikke selv kan sørge for sitt livsopphold, har rett til støtte fra det offentlige. ( … )».
I hvilken grad rettigheter i konvensjoner/traktater som ikke er grunnlovsfestet faktisk vil få gjennomslag i norsk rett, vil norske domstoler måtte avgjøre i de enkelte saker. Men vi vet at domstolene har plikt til å respektere og sikre rettighetene, både de som er nedfelt i Grunnloven og de som ikke er det. Det kan heller ikke Agendas Erstad heve seg over.