Det er med noe vemod man konstaterer at fire år som nemndmedlem i Utlendingsnemnda (UNE) er over. Mange vil synes at jeg i utgangspunktet aldri burde ha vært der, i og med at det var HRS som foreslo meg. Men denne type verv skal ikke være reservert for aksjonister på ytterste venstre fløy i politikken.
Utviklet praksis
At vi i det hele tatt har internasjonale regler med rettigheter for de som anses som flyktninger, er en ettervirkning fra 2. verdenskrig. For å løse flyktningproblemet i Europa vedtok FN i 1951 Flyktningkonvensjonen som ga visse rettigheter til de som hadde flyktet fra et europeisk land før 1951. I 1967 ble konvensjonen endret slik at den heretter skulle gjelde alle verdens flyktninger – men med ett unntak: Konvensjonen omfatter ikke de som kalles «palestinske flyktninger» dvs. de som flyktet fra det landområdet FNs forløper Folkeforbundet i 1947 tildelte jødene slik at de kunne opprette sin egen jødiske stat, Israel.
Opprettelsen av en jødisk stat ble ikke godtatt av de arabiske land som i 1948 angrep Israel. Israel tapte da det landområdet som ble kalt Judea og Samaria til Jordan, det vi i dag kaller Vestbredden. Opprettelsen av staten Israel og den påfølgende krigen medførte at et stort antall arabere flyktet fra området og til de omkringliggende land. For å løse dette flyktningproblemet opprettet FN i 1949 United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East (UNRWA).
Det er i utgangspunktet UNRWA’s oppgave å sørge for sikkerheten til palestinerne. De som har sin sikkerhet ivaretatt av UNRWA kan derfor ikke samtidig påberope seg rettigheter etter Flyktningkonvensjonen. På den annen side – palestinerne er den eneste folkegruppe som kan «arve» flyktningstatus slik at det i dag er registrert nærmere 6 millioner palestinske «flyktninger» i UNRWA’s arkiver. Og UNWRA er selvsagt ikke interessert i at denne arveretten til flyktningstatus endres. De langt fleste av UNRWA’s over 30.000 ansatte er nemlig selv palestinske «flyktninger». For dem er det klart fordelaktig at det blir stadig flere palestinske «flyktninger». Det sikrer jobben og inntektene fra FN-systemet, hvorav Norge er en solid bidragsyter.
I henhold til Flyktningkonvensjonen kan enhver som mener seg forfulgt søke asyl i det første sikre land de kommer til, og asylsøkerens hjemland kan ikke anse det som en uvennlig handling å innvilge søknaden. Men det er helt opp til de enkelte land om de vil innvilge søknaden – konvensjonen gir ikke den enkelte asylsøker noe krav på å få søknaden innvilget.
Over tid har det imidlertid likevel utviklet seg en praksis som gir asylsøkeren rett til å få innvilget sin asylsøknad dersom vedkommende kan anses som flyktning. Vi har fått en internasjonal sedvane som i dag er en del av det vi kaller folkeretten.
I tillegg har vi de senere år opplevd at muligheten for å søke asyl er brukt som et verktøy for migrasjon, noe konvensjonen selvsagt aldri var ment å være. For eksempel er de langt fleste som finner veien over Middelhavet eller til Kanariøyene økonomiske migranter som søker en bedre fremtid for seg og sine. Disse tar selvsagt opp plassen fra de reelle flyktningene og koster landene de kommer til enorme summer. Vel så viktig er den «badwill» disse forårsaker og som setter hele asylinstituttet i miskreditt.
Norsk lov
Som nevnt ovenfor er det i utgangspunktet opp til det enkelte land å bestemme sin innvandringspolitikk, herunder hvem som skal innvilges oppholdstillatelse. Norge har regulert dette gjennom Utlendingsloven og den tilhørende utlendingsforskriften, som blant annet fastsetter hvem som skal få godkjent sin asylsøknad og derved oppnå oppholdstillatelse i Norge.
De bestemmelsene som kommer til anvendelse er særlig lovens §28 om rett til asyl, og §38 om oppholdstillatelse grunnet sterke menneskelige hensyn. Den primære bestemmelse når asylsøkeres rett til oppholdstillatelse skal vurderes er alltid §28 – «Oppholdstillatelse for utlendinger som trenger beskyttelse (asyl)»:
En utlending som er i riket eller på norsk grense, skal etter søknad anerkjennes som flyktning dersom utlendingen
a) har en velbegrunnet frykt for forfølgelse på grunn av etnisitet, avstamning. hudfarge, religion, nasjonalitet, medlemskap i en spesiell gruppe eller på grunn av politisk oppfatning, og ute av stand til, eller på grunn av slik frykt er uvillig til å påberope seg sitt hjemlands beskyttelse, jf. flyktningkonvensjonen 28. juli 1951 artikkel A og protokoll 31. januar 1967, eller
b) uten å falle inn under bokstav a likevel står i reell fare for å bli utsatt for dødsstraff, tortur eller annen umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff ved tilbakevending til hjemlandet. En utlending som anerkjennes som flyktning etter første ledd, har rett til oppholdstillatelse (asyl).
I tillegg har vi bestemmelsen i §38 som er ment å være en snever unntaksbestemmelse. Den skal bare benyttes der det foreligger helt spesielle forhold som ikke fanges opp av §28 – «Oppholdstillatelse på grunn av sterke menneskelige hensyn eller særlig tilknytning til riket»:
Det kan gis oppholdstillatelse selv om de øvrige vilkårene i loven ikke er oppfylt dersom det foreligger sterke menneskelige hensyn eller utlendingen har særlig tilknytning til riket.
For å avgjøre om det foreligger sterke menneskelige hensyn skal det foretas en totalvurdering av saken. Det kan blant annet legges vekt på om
a) utlendingen er enslig mindreårig uten forsvarlig omsorg ved retur,
b) det foreligger tvingende helsemessige forhold som gjør at utlendingen har behov for opphold i riket,
c) det foreligger sosiale eller humanitære forhold ved retursituasjonen som gir grunnlag for oppholdstillatelse, eller
d) utlendingen har vært offer for menneskehandel.
I saker som berører barn, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn. Barn kan gis oppholdstillatelse etter første ledd selv om situasjonen ikke har et slikt alvor at det ville blitt innvilget oppholdstillatelse til en voksen.
Mange tror at asyl blir innvilget ut fra hvem det «er mest synd på». Det er absolutt ikke tilfelle. De som søker asyl kan være alt fra de mest sympatiske personer som fremstår ferdig integrert ved ankomst til Norge og som du vet vil bidra positivt uansett hvor i landet vedkommende bosetter seg, og til den største drittsekken du helst vil ha sendt så langt vekk som mulig, så fort som mulig. Hvis den sympatiske asylsøkeren ikke tilfredsstiller lovens kriterier mens drittsekken gjør det, da får drittsekken bli mens den sympatiske blir sendt ut. Slik er systemet i dag. Her er det helt klart behov for endringer.
UDI, UNE og domstolene
Utlendingsdirektoratet (UDI) ble opprettet i 1988 som følge av en sterk økning i antall flyktninger til Norge på 80-tallet. UDI var da underlagt kommunaldepartementet, hvilket medførte at den til enhver tid sittende kommunalminister ble utsatt for et betydelig press når aktivister søkte å få omgjort utvisningsvedtak i asylsaker.
Det var nok en sterkt medvirkende årsak til at Utlendingsnemnda (UNE) ble etablert i 2001 som en selvstendig klageinstans i utlendingssaker. UNE kan ikke instrueres av regjeringen i enkeltsaker, bortsett fra i saker som gjelder rikets sikkerhet. UNE skal kun forholde seg til gjeldende norsk lov og utøve det skjønn loven legger opp til i den enkelte sak. Fra da av kunne statsråden henvise alle klager til UNE, noe som nok var en befrielse.
I tillegg har utlendingen alltid anledning til å stevne staten v/UNE for tingretten og anføre at UNE har foretatt feil lovanvendelse eller begått saksbehandlingsfeil når det er gitt avslag på en asylsøknad. Dette koster selvsagt en del dersom advokat må engasjeres, og utløser ofte innsamlingsaksjoner fra støttegrupper o.l. Og dersom saken tapes dømmes normalt utlendingen til å erstatte statens omkostninger ved saksanlegget.
Det hører nok til sjeldenhetene at disse omkostningene blir betalt, men i den såkalte Mustafasaken vedtok faktisk Asker kommune å dekke inn de saksomkostningene Mustafa og hans familie ble idømt i tingretten og senere lagmannsretten.
Hvordan oppnevnes medlemmer av UNE?
Hvert 4. år oppnevnes ca 300 nemndmedlemmer, dels fra offentlig sektor og dels fra humanitære organisasjoner aktive på innvandrings- og integreringsfeltet. Disse innkalles til nemndmøter etter turnus slik at en fra hver gruppe møter sammen med en nemndleder ansatt i UNE.
UNE mottok i 2019 ca 1.700 klager over avslag på asylsøknader. Bare 320 av disse sakene ble behandlet i nemnd, og det er de som nemndlederen er usikker på. Resten av sakene, det vil si de der resultatet anses opplagt, behandles av nemndleder alene. Dette innebærer at som nemndmedlem blir du gjennomsnittlig innkalt to til tre ganger i året.
Da jeg selv ble oppnevnt som nemndmedlem, etter forslag fra HRS, gikk ikke det upåaktet hen i pressen – særlig ikke i Dagbladet og Dagsavisen. Daglig leder i Antirasistisk Senter (ARS), Rune Berglund Steen som også har forslagsrett på kandidater til UNE, hadde i mai følgende kommentar i Dagsavisen til at HRS fikk foreslå medlemmer til UNE:
«De kunne like gjerne ha gitt forslagsrett til Pegida.»
Dagbladet saumfarte selvsagt sosiale medier og fant følgende kontroversielle uttalelse som avisen nok mente diskvalifiserte fra enhver befatning med UNE:
Vi er derfor ikke forpliktet til å åpne grensene for migranter og lykkejegere som har mislykkes i å bygge opp sine egne land. Og vi skylder de som kom før oss å ikke gjøre det.
Rune Berglund Steen i ARS presterte også å uttale følgende til Dagbladet:
«Jeg blir trist og opprørt når jeg tenker på flyktningene som skal møte en beslutningstager som er så fordomsfullt innstilt til dem. Tenker han virkelig at det er akseptabelt å ta den ideologiske kampen inn i et organ som avgjør desperate menneskers liv? For hvorfor ønsker han seg ellers å være med her? Det er åpenbart ikke for å oppleve gleden av å gi desperate muslimske flyktninger beskyttelse», sa Berglund Steen (min uthev.).
Det viser etter hvilke retningslinjer nemndmedlemmene foreslått av ARS opererer.
Hvordan behandles saker i UNE?
Et nemndmøte varer normalt i tre dager. Første dagen får man utdelt saksdokumentene for de to sakene som skal behandles de neste to dagene. I nemndmøtet vil asylsøkeren normalt møte personlig og forklare seg med tolk og advokat tilstede. Hele poenget med møtet er å kunne eksaminere asylsøkeren for å få avklart identiteten, hvor vedkommende kommer fra, hvorfor det søkes asyl i Norge osv. Poenget er selvsagt å finne huller i forklaringen slik at nemnda til slutt er så sikker på faktum som overhode mulig før vedtak treffes. Det er ingen hemmelighet at troverdigheten av de historier enkelte av asylsøkerne presenterer er lav. De kjemper jo sitt livs kamp for å få oppholdstillatelse i Norge, og den eneste konsekvensen av å bli tatt i løgn er at de får avslag på asylsøknaden.
I tillegg vil normalt en representant for Landinfo møte og forklare seg om forholdene i det land vedkommende kommer fra. Ved tvil om det foreligger forfalskede dokumenter møter også en representant fra Nasjonalt ID-senter, som bistår både politi og utlendingsmyndighetene med å avdekke dokumentfalsk.
Selv om UNE i praksis fungerer som en domstol så er det en vesentlig forskjell når det gjelder bevisvurderingene. Når straffesaker skal behandles ved domstolene pleier man å si at enhver rimelig tvil skal komme tiltalte til gode, det vil si at man skal være nær 100 prosent sikker for å finne en tiltalt skyldig etter tiltalen. I sivile saker, f. eks. tvistespørsmål i kontraktsforhold, holder det at det er en bevisovervekt, det vil si mer enn 50 prosent sannsynlighet for det resultat domstolen til slutt kommer til.
I UNE er det annerledes. Først må nemnda foreta en bevisvurdering, det vil si hvordan har situasjonen vært for vedkommende asylsøker i fortid og i nåtid. Dernest må det foretas en risikovurdering; hvordan kan det tenkes at situasjonen vil bli for asylsøkeren i fremtiden ved retur til hjemlandet? Og til slutt må det foretas en totalvurdering. Hvis nemnda da kommer til at det er noenlunde sannsynlig at asylsøkeren risikerer forfølgelse ved retur, da skal asylsøknaden innvilges. Det er altså ikke nødvendig at det foreligger bevisovervekt slik som i sivile saker for domstolene.
Slik skal utlendingsloven tolkes, og dette følger også av rettspraksis som UNE er bundet av.
Noen enkeltsaker
Etter fire år i UNE er det selvsagt en del saker man husker godt.
Barnebruden
En kvinne på 19 år søkte familiegjenforening med sin ektemann (og fetter) på 27 år. De var blitt forlovet da hun var 13 og han 21 år, og giftet seg i en moske på landsbygda i Syria da hun var 14 år. Frem til hun var 17 år var hun blitt trebarnsmor. I 2015 reiste han til Norge og søkte asyl, noe han som syrer fikk uten problemer.
Søknaden om familiegjenforening ville normalt ha blitt godkjent uten problemer i og med at ingen hadde bestridt ekteskapets gyldighet i Syria, og hun var 19 år da søknaden ble fremsatt. Hun fikk likevel avslag ut fra den internasjonale bestemmelsen om «ordre public». Den innebærer at en utenlandsk avgjørelse som er gyldig i det land den er utstedt (i dette tilfelle en ekteskapsinngåelse), ikke behøver å anerkjennes dersom den er støtende mot den allmenne rettsorden. Dette prinsipp mente jeg måtte slå gjennom i denne konkrete saken, selv om kvinnen det gjaldt hadde blitt 19 år da hun fremsatte søknaden.
En norsk godkjenning av ekteskap med barn ville gitt et helt galt signal overfor de land der barneekteskap praktiseres. Søknaden ble derfor avslått.
Josef Moradi
Josef Moradi kom i 2015 fra Afghanistan via Iran til Norge som såkalt papirløs, altså uten å kunne fremlegge ID. Det var likevel ingen tvil om hans identitet. Han søkte asyl i Norge fordi han var erklært ateist og fryktet for sitt liv dersom han ble sendt tilbake. Han fikk avslag av UDI og ble henvist til «internflukt», det vil si ikke å reise tilbake til landsbygda han kom fra, men bosette seg i Kabul som ble ansett trygt nok. Dette avslaget ble opprettholdt av UNE. Moradi stevnet deretter UNE ved Oslo tingrett, men tapte også der. Dommen ble anket til lagmannsretten, men før saken kom til avgjørelse der tildelte Humanetisk Forbund Moradi «Humanistprisen» for 2019. Dette medførte en del medieomtale, især i Vårt Land, som også startet en kampanje for å gi Moradi opphold.
Saken som sto til behandling i lagmannsretten ble stanset og sendt tilbake til UNE for ny vurdering i og med at offentligheten rundt at Humanistprisen ble gitt en afghansk ateist i Norge kunne bli fanget opp i Afghanistan, noe som gjorde det umulig for ham å reise tilbake. Nemnda delte seg da i et mindretall og et flertall, de to oppnevnte nemndmedlemmene mente det var lite sannsynlig at en omtale på norsk i Vårt Land ville utgjøre noen reell trussel ved retur. Nemndleder var svært uenig i avgjørelsen som hun til og med kalte ulovlig og i strid med Norges internasjonale forpliktelser. Hun besluttet derfor «omkamp» i UNE ved at saken skulle forelegges en stornemnd for avgjørelse, det vil si at det settes en ny nemnd bestående av flere medlemmer, både nemndledere og vanlige nemndmedlemmer. I skrivende stund foreligger ikke noen avgjørelse fra stornemnden.
Denne avgjørelsen skapte mye presseomtale fordi det viste seg at begge vi to som møtte som nemndmedlemmer var, eller hadde vært, aktive i Frp. Dette var ingen av oss klar over fordi vi ikke kjente hverandre fra tidligere og ikke snakket politikk da vi var i UNE. Vi ble først kjent med dette fra pressen i ettertid. Det ble fremstilt som sterkt kritikkverdig at asylsøkeres skjebne skulle avgjøres av to Frp-politikere, og at Frp nærmest hadde overtatt UNE. Sannheten er at det var en ren tilfeldighet at vi ble trukket ut til å behandle denne saken.
Hadde i stedet et nemndmedlem foreslått av ARS blitt trukket ut, ville sannsynligvis utfallet blitt et annet. På den måten har selvsagt de mediene og politikerne som i ettertid uttalte at utfallet i UNE er avhengig av nemndmedlemmenes politiske grunnsyn, rett. De som hvert fjerde år blir oppnevnt som nemndmedlemmer i UNE skal i likhet med meddommere i domstolene ideelt sett avspeile et gjennomsnitt av befolkningen. Venstreaktivister har ikke monopol på slike verv.
Josef Moradi er for øvrig et godt eksempel på en sympatisk asylsøker som fikk avslag fordi han ikke tilfredsstilte kravene i utl. l. §28 til å få opphold. Han møtte i UNE alene og besvarte alle spørsmål på flytende norsk, uten hjelp av advokat. Han er en person som åpenbart vil bidra positivt fremover, dersom han til slutt får oppholdstillatelse.
Somaliere
Somaliere har i min periode i UNE utgjort den klart største gruppen asylsøkere. Felles for disse er at de mangler alt som er av identitetsdokumenter. Grunnen forklares alltid med at menneskesmuglerne fikk passet, men ikke leverte det tilbake. De har alltid detaljerte forklaringer om hvorfor de måtte flykte, men husker lite av reisen gjennom Europa til Norge.
Det har også vært interessant å høre dem forklare seg detaljert om hjemstedet i Somalia og samtidig sitte med Google Earth på Ipaden og konfrontere dem med at landsbyen ikke ser slik ut som de beskriver.
Hvor mange, til tross for avslag, som har blitt boende fordi de i praksis er ureturnerbare, er ukjent for meg.
Kirkesangeren
En sak der ingen av oss som møtte i nemnda var i tvil om utfallet gjaldt en enslig kvinne med datter fra et øst-afrikansk land. Hun hadde flyktet fra forfølgelse fordi hun var kristen og var blitt bosatt på et asylmottak på Sørlandet, der hun var blitt tatt vel imot av den lokale menigheten og sang i kirkekoret.
For slike asylsøkere føles det riktig å si ja, det er for disse at asylinstituttet i det hele tatt finnes. Dessuten er det i praksis vanskelig å returnere folk til dette konkrete landet mot deres vilje.
Mustafasaken
Selv om jeg ikke på noen måte har hatt befatning med saken til Mustafa Hasan, bortsett fra å ha skrevet noen innlegg i Budstikka for å oppklare åpenbare misforståelser, så bør saken nevnes da den veldig godt illustrerer svakhetene ved dagens asylsystem. Saken dreier seg om en mor med seks barn som opplyste for UDI at de var statsløse palestinere, men som i realiteten kom fra Jordan og var jordanske statsborgere. Etter at det ble avdekket at mor hadde løyet om statsborgerskapet, trakk UNE oppholdstillatelsen tilbake for hele familien. Saken ble deretter bragt inn for Oslo tingrett som opprettholdt UNE’s vedtak, det samme gjorde Borgarting lagmannsrett.
Mor valgte deretter å forlate Norge med fire av barna. Av de to som ble igjen har den eldste i ettertid fått oppholdstillatelse, mens den yngste – Mustafa som nå har fylt 18 år – har fått pålegg om å forlate landet i løpet av januar 2021. Saken er tidligere omtalt her på rights.
At Mustafa nå må forlate landet har utløst et voldsomt engasjement i Asker, der han bor. Samtlige partier, bortsett fra Frp, har opptrådt som støttegruppe og det er lagt press på både stortingspolitikere og justisministeren om at han må få oppholdstillatelse. Dette til tross for at lokalpolitikerne bør vite at politiske myndigheter ikke kan instruere UNE i enkeltsaker, noe Stortinget selv har vedtatt.
Dilemmaet i denne saken er selvsagt at dersom Mustafa får oppholdstillatelse vil to av mors sønner være fast bosatt i Norge, noe som kan gi rett til familiegjenforening med mor og de øvrige søsken. Dersom Mustafa gis oppholdstillatelse i Norge vil det kunne gi et svært uheldig signal ved at foreldre fortsatt kan sende – eller etterlate – mindreårige i Norge. Disse blir da såkalte «ankerbarn» som kan danne grunnlag for familiegjenforening med familiemedlemmer i hjemlandet. En slik mulighet vil innebære å belønne grov omsorgssvikt.
Dagens situasjon
Etter at alle de ca. 33.000 migrantene som ankom Norge i 2015 har fått sine saker behandlet av UDI og UNE, er det i dag betraktelig færre saker til behandling. En god del av sakene i dag omfatter migranter fra muslimske land som søker asyl enten fordi de hevder å være homoseksuelle, eller å ha konvertert til kristendommen. Begge deler er er naturlig nok vanskelig for nemnda å kontrollere, noe som sannsynligvis menneskesmuglerne har merket seg.
Hvis en slik asylgrunn blir godtatt og vedkommende får oppholdstillatelse kan den ikke uten videre trekkes tilbake dersom vedkommende likevel viser seg ikke å være homoseksuell eller begynner å gå i moskeen igjen.
Tiden i UNE får en til å tenke over om det systemet vi har etablert er hensiktsmessig. Sett ut fra rene norske interesser er det så absolutt ikke det, og det tjener heller ikke de reelle asylsøkerne, de som flyktningkonvensjonen i utgangspunktet var ment å skulle beskytte.
Det er ingen tvil om at systemet skaper arbeidsplasser i Norge. Vi har fått en hel asylindustri som beskjeftiger tusener av ansatte i offentlig sektor og diverse humanitære organisasjoner. Disse er selvsagt ikke interessert i at adgangen til å søke asyl strammes inn – det setter arbeidsplassene i fare.
De som tjener på det, er en mengde NGO-er som får bevilget millionbeløp for å tilrettelegge for de migrantene som dukker opp i Norge og søker om asyl. Og selvsagt de som leier ut ledige hoteller og pensjonater som asylmottak, samt en hærskare advokater og tolker som betales av staten for å bistå asylsøkerne med å oppnå den etterlengtede oppholdstillatelsen og påfølgende utbetalinger fra NAV.
Og da har jeg ikke nevnt med et ord naive lokalpolitikere i enkelte distriktskommuner som tror de kan redde kommunens økonomi ved å bosette migrantene og motta fem års støtte fra staten for dette. De som betaler er selvsagt norske skattebetalere.
Det er sagt og skrevet mye om hva som bør gjøres med systemet, men lite er gjort.