Da HRS i 2003-2004 satte søkelyset på barn som holdes utenfor Norge (i rapporten ”Ute av syne, ute av sinn”) ble vi oppmerksom på hvor ufullstendig vårt folkeregistreringssystem er. Kort (og unyansert) fortalt handler det om at enten er du registrert bosatt eller så er du registrert utvandret. Videre fant vi ut at det er omtrent like vanskelig å bli registrert utvandret fra Norge, som det er å få varig opphold i Norge. Forklaringen på det er at AS Norge er veldig interessert i våre skattepenger. For ”før i tiden” var det gjerne skipsredere og andre med økonomiske egeninteresser som ville flagge ut for å slippe unna de norske skatteoppkreverne. Så enkel er ikke verden lenger.
Nye tider, nye problemer
De nasjonale problemene med folkeregistreringen for et par tiår tilbake var gjerne at folk flyttet uten å si ifra, eventuelt oppga feil adresse. Hvis det ikke var ut fra latskap eller slurv (fra folkeregisteret eller publikum), kunne det være for å komme seg unna ett eller annet eller oppnå en fordel som en ellers ikke ville hatt.
Men for noen år siden endret problemfokuset seg. Nå ble ikke bare adressespørsmål interessant, men identitet i seg selv. Da gjaldt ikke lenger bare å finne ut om folk er registrert der de skal være registrert, men også om vi faktisk er den vi utgir oss for å være. I en globalisert verden, som noen ynder å uttrykke det, blir selvsagt også statsborgerskap viktig i så henseende.
Folkeregisteret, eller ved dets fulle navn Det sentrale folkeregisteret (DSF), har siden det ble etablert fått større og større betydning og derav økt bruk. Samfunnsutviklingen har gjort det nødvendige å foreta endringer av DSF. For eksempel for å oppfylle kravet om entydig identifisering av personer, ikke registrering av ikke-eksisterende personer og at tidligere tildelte fødselsnumre ikke skal brukes om igjen. Dette fordi registeret er sentralt i offentlig personrelatert saksbehandling og planlegging.
Et altomfattende register
31.januar i år publiserte Skatteetaten sin foreløpige rapport: ”Modernisering av folkeregisteret. Forstudierapport”. Jeg understreker at dette er en foreløpig rapport da den har noen skjemmende tallfeil, men det endrer for så vidt ikke på rapportens analyse og konklusjon.
Lov om folkeregistrering § 1 lyder:
Det skal være ett sentralt folkeregister for Norge. I Det sentrale folkeregister registreres alle personer som:
a. er eller har vært bosatt i Norge,
b. er født i Norge,
c. har fått tildelt fødselsnummer eller d-nummer.
Faksimile fra forstudierapporten til Skatteetaten.
Så hvis du trodde at folkeregisteret omhandler oss som er bosatt i Norge, så tar du altså feil. Registeret inneholder informasjon både om bosatte, om de som har vært bosatte (utvandret), om de som er født i Norge og altså om dem som har fått tildelt fødselsnummer eller såkalt d-nummer (d-nummer tildeles personer med midlertidig tilknytning til Norge og du kvalifiserer da ikke til fødselsnummer, eventuelt at du ikke trenger det).
Per i dag skal det være registrert om lag 1,55 millioner d-nummer i Norge, og populasjonen vokser med ca 8 prosent årlig. I 2011 ble det rekvirert d-nummer for 83.000 personer. Men det synes å være stor usikkerhet omkring hvilken midlertidig tilknytning en rekke av disse faktisk har til Norge. Usikkerheten synes først og fremst å være relatert til at dette er personer som har sin opprinnelige tilknytning i et annet land, og dermed er folkeregisteret også avhengig av informasjon fra disse landene. Det kan i seg selv være en utfordring.
Samtidig er det en rekke av dem med d-nummer som senere blir tildelt fødselsnummer, typisk arbeidstakere, asylsøkere og utenlandske studenter.
Fødselsnummer
Faksimile fra Skatteetatens forstudierapport.
Fødselsnummer tildeles i dag de som er bosatt i Norge, de som er født i Norge, samt andre norske statsborgere i utlandet med rett til norsk pass.
Totalt skal det være tildelt nærmere 8 millioner fødselsnummer (etter 1.oktober 1964, da dagens fødselsnummersystem ble registrert). Av disse er altså om lag 5 millioner bosatt (tall per 01.01.2012).
De siste årene er det registrert nærmere 125 000 personer årlig som nyfødt eller bosatt. Disse tildeles fødselsnummer. Særlig de siste fem årene har det vært en økning i antall nyregistreringer. Til sammenligning var nivået på om lag 80 000 i året i perioden 1986-2005.
Alle som er født i Norge tildeles altså fødselsnummer, men det tildeles nå flere fødselsnummer til innvandrere enn til nyfødte.
Faksimile fra Skattetatens forstudierapport.
Innvandrere registreres og blir tildelt fødselsnummer når de oppholder seg i Norge i minst 6 måneder og har lovlig opphold. Asylsøkere blir tildelt fødselsnummer når de har fått vedtak om opphold (og når et asylvedtak er positiv, dvs. gir opphold, får vedkommende status som flyktning). Beregnet fordeling av nyregistrerte fødselsnummer i 2011 var 47 prosent nyfødte, 26 prosent arbeid, 16 prosent familiegjenforening, 6 prosent utdanning, 5 prosent asyl og 0,4 prosent andre.
Fødselsnummer tildeles også norske statsborgere som oppholder seg i utlandet, dersom det er nødvendig for utstedelse av norsk pass. Det samme gjelder for barn av mor eller far med norsk statsborgerskap som fødes i utlandet. Spesielt sistnevnte er ”interessant”, da det etter vår mening åpner for eksempelvis flerkoneri. Da ved at herboende norske statsborger kan ha kone og barn her, samtidig med at vedkommende har kone 2 eller flere i et annet land og alle barna kan ha rett på norsk statsborgerskap. Hvor mange barn som fødes i utlandet med spesielt far som er norsk statsborger vil jeg anta er vanskelig å tallfeste, nettopp fordi DFS da er avhengig av (verifisert) informasjon fra andre land. Samtidig kan det være at flere venter med slik rapportering inntil flere år etter at barnet er født, men før det fyller 18 år (”barn” i norsk definisjon). Men etter hva jeg forstår har antallet som er født i utlandet og aldri har bodd i Norge, men som trenger fødselsnummer, også steget sterkt etter at statsborgerskapsloven ble endret i 1999 (da ble også barn med far med norsk statsborgerskap tildelt muligheten for norsk statsborgerskap). Før 1999 utgjorde denne gruppen visstnok rundt 1.000 personer, mens den i dag skal telle rundt 30.000 personer. Over halvparten av disse er i alderen 0- 17 år, ifølge tall fra SSB.
Men nettopp at en vet lite om personer som ikke er bosatt i Norge, sier noe om behovet for endringer i DFS. Bare for moro skyld sjekket jeg hvor gammel den eldste er som ikke bor i Norge, men som er tildelt fødselsnummer: Vedkommende er 130 år. Vedkommende er sikkert død, men slik ”sannsynlighetsberegning” er det ikke folkeregisteret jobber etter.
Behov for endringer
Samfunnsendringer har også medført andre behov for endringer av DSF, samtidig med at eksisterende behov består. Fortsatt vil hvor vi er ”bosatt” ha sentral betydning, da det innvirker på for eksempel stemmerett, fordeling av skatteinntekter og for flere typer av stønader, samt som kontaktadresse.
Men der det altså før var rimelig klart hvem vi er, da de fleste av oss var født i Norge, er det nå mer som er uklart. Det betyr derimot ikke at det er et enten/eller, altså at vi enten vet identiteten eller ikke vet. For DSF er det viktig å få opplysning om grunnlaget for registrering av identiteten. Derfor utrykkes det i rapporten et behov for å skille de sikre fra de usikre identitetene. Dette kan gjøres ved å foreta en merking som er synlig for alle brukere av registeret, som da igjen kan vurdere hvilken risiko og hvilken ytterligere identitetskontroll det er grunn til å foreta.
Samtidig må det eksistere rutiner som verifiserer om en fysisk person svarer til en registrert identitet, både for personer født i Norge og for personer som er registret etter id-kontroll. Det er behov for sterkere autentiseringsløsninger som for eksempel gjennom å registrere bilde eller biometri. Behovet for verifikasjon av personer henger blant annet sammen med økte velferdsgoder. Det er blitt mer attraktivt å dikte opp ikke-eksisterende personer for å utløse ulike trygder og stønader. I dag forteller for eksempel Aftenposten om 74 falske barn som er blitt slettet i Folkeregisteret.
Men det en kanskje skal merke seg i saken over, er at det er NAV Kontroll som har avdekket de falske identitetene – og ikke DSF. Det er i seg selv ikke betryggende. Men Norge har, og har hatt, mer satsing på å avdekke økonomisk svindel enn på de systemene som faktisk kunne bidratt til at svindelen i utgangspunktet ikke ville ha oppstått.
Det er rett og slett for enkelt å skaffe seg en falsk identitet i Norge. Spesielt gjelder dette for de som ikke er født i Norge. Til Aftenposten sier leder for Nasjonalt ID-senter, Arne Isak Tveitan, rett ut at systemet vi har i dag åpner for at utlendinger relativt enkelt kan operere med flere identiteter.
Samtidig er det vår erfaring at det er relativt enkelt å låne ut sin identitet til andre. Som vi har skrevet om før er det ikke ukjent at barns norske pass benyttes for å få andre barn til Norge. Det er heller ikke ukjent at barn som allerede har fått opphold (norsk pass), sendes til politiet som ”enslige asylsøkerbarn” og således får opphold på nytt under ny identitet. Med seg til politiet har de samme barna en traumatisk historie om hvordan de er kommet til Norge og en lapp med telefonnummeret til en ”slektning” (som altså typisk er deres mor). Dermed sitter familien med barn med to identiteter, som for eksempel kan brukes til å selge den ene identiteten.
Foreslåtte endringer
Det kan således ikke være noen tvil om at tiden er overmoden for en endring av DSF. I rapporten kan vi lese at det gås inn for at dagens sentrale folkeregister videreføres med alle vesentlige elementer, men at registeret moderniseres betydelig slik at en kan håndterer det som omtales som ”de observerte utfordringene ved kvalitet og effektivitet i dag”.
Dette innebærer at personkretsen beholdes stort sett om i dag, men ved å tildele noen personidentifikatorer samt noen endringer for tildeling av d-nummer. Det heter at en framtidig identifikator ikke bør inneholde informasjon som skiller mellom hvorvidt personen er bosatt eller har midlertidig tilknytning til landet (d-nummer). Det innebærer at dagens skille mellom fødselsnummer og d-nummer opphører. Informasjon om hvorvidt en person er bosatt framkommer da som en statusopplysning i folkeregister og gjøres tilgjengelig for alle brukere av registeret. Samtidig foreslås informasjonskampanjer for å synliggjøre at personidentifikatoren ikke er en autentiseringsnøkkel og det iverksettes tiltak for å forbedre autentisering og redusere risiko for id-tyveri (styrket personvern).
A, B og C – og ideen om ”lag”
Den mest påfallende foreslåtte endringen er kanskje likevel befolkningen skal graderes etter sikkerhet på personidentifikatorene. Rapporten opererer med grad A, B og C. Personlig mener jeg at en slik navngiving er uheldig, da det fort kan lede til ideen om at vi snakker A-, B- og C-lag. Og politikere er jo kjent for ikke alltid å sette seg så altfor godt inn i saker de uttaler seg om, så da kan de nødvendige foreslåtte endringer raskt ende opp i en skyggedebatt. Så da Aftenposten presenterte saken for noen dager siden, var da også artikkelens grunntone at befolkningen skal deles opp i lag. Saken har endog en egen avstemning, der vi kan svare på om vi synes det er en god idé med en gradering av norske borgere.
Og da politikerne dagen etter kom på banen, var det ingen overraskelse at noen uttrykte skepsis. Venstres Trine Skei Grande svarte tydeligvis på autopilot: ”Min ryggmargsrefleks er at å klassifisere mennesker som statlig virkemiddel har fungert litt dårlig før i historien.” Men heldigvis var de fleste som uttalte seg positiv, og de bør nå også kjenne sin besøkelsestid og påse at de nødvendige endringer i DSF blir iverksatt – da dette er et arbeid som har foregått i årevis.
I rapporten kan vi lese at formålet med de ulike sikkerhetsgraderingene:
Grad A er å sikre at en fysisk person ikke kan opptre under flere identiteter i Norge. Identiteten må da være låst til fysisk person gjennom biometri (typisk bilde, fingeravtrykk). Her heter det videre:
Forstudien har ikke tilstrekkelig grunnlag for å foreslå biometrisk sikring av identitet for alle personer i folkeregisteret. Det foreslås at grad A benyttes der hvor allerede foreligger prosesser som sikrer biometrisk identitet. For eksempel sikrer UDI entydig biometrisk identitet for asylsøkere som kommer til Norge, og denne bør entydig knyttes til identitet i folkeregisteret. Behandlingen av biometrisk informasjon kan skje adskilt fra folkeregisteret slik det er i dag. En eventuell utvidelse ut over dagens situasjon kan knyttes til for eksempel utstedelse av ID-kort og pass. Dette spørsmålet må behandles innen en helhetlig gjennomgang av norsk identitetsforvaltning.
Grad B er å øke troverdigheten av identiteten gjennom kvalifisert dokumentkontroll og fysisk oppmøte hos kvalifisert myndighet. Her heter det videre:
Dette tilsvarer den id-kontroll som i 2012 ble innført ved 41 skattekontorer. For eksisterende populasjon foreslås det at de som er født på norsk sykehus, samt de som har gjennomgått kvalifisert id-kontroll tildeles grad B. Ved nyregistrering foreslås det at fødte norsk sykehus tildeles grad B. Andre personer som har behov for grad B skal gis mulighet til å møte hos kvalifisert myndighet for å få gjennomført id-kontroll.
Grad C er å gi mulighet for tildeling av identifikator til personer der sikring av identitet er uhensiktsmessig/vanskelig i sett forhold behov/risiko. Her heter det videre:
En slik identitet kan for eksempel være rekvirert gjennom en tredje part (arbeidsgiver, utenlandsk selskap, utenlandsk digital id m.fl.). Identiteten baseres på kopi av bekreftet dokumentasjon av identitet fra tredje part.
Videre heter det at for å bidra til sikrere autentisering og å motvirke id-tyveri, forslås at personer frivillig gis mulighet til å få lagret bilde eller annen biometrisk informasjon i folkeregisteret.
DSF og dens regler og rutiner er alt annet enn enkelt å forstå, derfor er det da også viktig at ikke politikeres ”mavefølelse” eller partipolitisk spill fører til at de nødvendige endringer ikke gjennomføres (og det haster, slik jeg ser det). Jeg tillater meg også å stille spørsmål ved frivilligheten til å lagre bilde og annen biometrisk informasjon i folkeregisteret. Hvilke sanksjoner tenkes så om noen nekter? For å sikre autentisering og motvirke id-tyveri burde bilde og annen biometrisk informasjon være et krav, så må heller DSF påse at deres rutiner og praksis er i orden slik at informasjon i registeret ikke kan misbrukes.
I tillegg bør disse foreslåtte endringer vurderes nøye opp i mot en eventuell ny statsborgerskapslov, der jeg vil anta at grad A bør være et krav for å tildele norsk statsborgerskap.