| HRS - Forsiden | Om rights.no | Om HRS | Kontakt HRS | Bli HRS - venn i dag ! | In English | Lenker | Anbefalt litteratur | Nettstedskart |
Her er du: HRS - Forsiden > Høringsuttalelser fra HRS > Arkiv > Høringsuttalelse fra 12. februar 2003 til Kommunalkomiteen på Stortinget

VIKTIGE SØKEOPPLYSNINGER!
Søk i rights.no

Til: Kommunalkomiteen/Stortinget
Fra: Human Rights Service (HRS)
Dato: 12. februar 2003

Høring om Ot.prp. nr. 28 (2002.2003)
Lov om introduksjonsordning for nyankomne innvandrere (Introduksjonsloven)

På et generelt grunnlag vil HRS berømme lovens intensjon om at nyankomne innvandrere gis et systematisk tilbud for å fremme deltakelse i det norske samfunnet. HRS er positive til forslaget og intensjonen, og støtter prinsippet om kvalifisering og stønad. Spesielt er vi fornøyd med at introduksjonsloven skal hindre at nyankomne innvandrere pasifiseres og klientifiseres, slik det langt på vei har fungert knyttet til sosiallovgivningen per definisjon.

HRS mener imidlertid at ordningen med introduksjonsprogram kan forbedres på en rekke punkter, spesielt knyttet til plikter i forhold til de rettigheter som loven gir. Vi vil derfor spesielt knytte våre kommentarer til:

- loven som verktøy i integreringspolitikken
- lovens personkrets
- introduksjonsprogrammets innhold, herunder
  - ordningen med kartlegging
  - deltakerbevis
- introduksjonsstønad

Loven som verktøy i integreringspolitikken
Vi registrerer at flere av tidligere høringsinstanser samt begrunnelsen fra både utvalget og departementet, er at introduksjonsprogrammet oppfattes som ”et godt verktøy i integreringspolitikken”. Introduksjonsordningen oppfattes til å kunne ta i mot innvandrere på en måte som appellerer til deres ressurser og kompetanse, og gir umiddelbar mulighet for språktrening, arbeid eller utdanning. I tillegg forventes at introduksjonsordningen bidrar til at den enkelte blir mest mulig selvhjulpen og uavhengig av økonomisk sosialhjelp.

Om introduksjonsordningen skulle betegnes som et godt verktøy i integreringspolitikken ville i bety at formålet var integrering, men det uttalte formålet er at nyankomne raskest mulig skal komme i arbeid og bli økonomisk selvstendig. HRS mener ikke med dette å undergrave at deltakelse i yrkeslivet i de fleste tilfeller vil ha en integrerende effekt, men både hva gjelder lovens personkrets og det uttalte formålet (å gi en hensiktsmessig og effektiv overgang til arbeid og/eller utdanning) synes det som om introduksjonsprogrammet ikke har integrering som det overordnede mål. Slik sett er det vår oppfatning at introduksjonsprogrammet, både i intensjon og innhold, i for liten grad aktiv ivaretar å fremme deltakelse i samfunnslivet. Det synes ensidig å bli oppfattet som en bieffekt av deltakelse i yrkeslivet.

HRS er av den oppfatning at hvis loven skal kunne bli det verktøy i integreringspolitikken som flere etterlyser, må det stilles strengere krav til programmets innhold, deltakelsen i programmet samt at personkretsen må utvides.

Langt på vei kan introduksjonsloven betraktes som en lovfestet rett til sosialhjelp i ny forkledning (introduksjonsstønad). Gjennom sosiallovgivningen er det fullt mulig å stille betingelser til sosialhjelpen, men så vidt vi kjenner til er dette en mulighet som i svært liten grad blir benyttet. Når erfaringene viser at for mange blir passive mottakere av sosialhjelp over lengre tid, synes introduksjonsprogrammet å skulle stille noen av de betingelser som tidligere ikke har vært (lovhjemlet) knyttet til sosialhjelpen. Med andre ord skal økonomisk bistand som en rettighet følges av plikter. Pliktene knyttet til introduksjonsstønaden er deltakelse, der ugyldig fravær straffes med redusert stønad. Vi er enig i de premisser knyttet til deltakelse som legges for mottak av introduksjonsstønad, men for å unngå en uheldig kobling til ordningen med sosialhjelp er man avhengig av programmets innhold og kvalifikasjonskrav med tilhørende plikter. (Jf kommentarer til programmets innhold).

Personkrets
Selv om statistikk viser at flyktninger i mindre grad og etter lengre botid i Norge enn innvandrere kommer i arbeid, mener HRS at personkretsen må utvides til å inkludere familiegjenforente gjennom giftermål. Det er et uomtvistelig faktum at særlig mange kvinner forblir innenfor husets fire vegger og ikke tilegner seg norsk språk og samfunnskunnskap. Dette kan få særdeles negative konsekvenser for både helse, rettssikkerhet og deres evne til å hjelpe barna inn i det norske samfunnet. Mangelfull integrering vil kunne medføre betydelige menneskelige og samfunnsøkonomiske omkostninger. Som et ytterliggående eksempel, men likevel fullt reelt, vil vi nevne gjengkriminelle innvandrerungdom. Forskning viser at mange av disse kommer fra resurssvake hjem der særlig mor er svært lite integrert på tross av lang botid i Norge. Denne unge gruppen fullfører ikke skole/utdannelse og er funksjonelle analfabeter.

Vi registrerer at alle høringsinstansene i forrige runde ønsket å utvide personkretsen til også å gjelde familiegjenforente med herboende arbeidsinnvandrere og nordmenn samt de med ren midlertidig tillatelse. I hovedsak synes begrunnelsen å ligge i et likestillingsperspektiv. Utvalget, og som departementet støtter, holder imidlertid denne gruppen utenfor, dels på grunn av gruppens varierte kvalifiseringsbehov og dels fordi disse som regel har adgang til privat forsørgelse.

Etter vår vurdering må familiegjenforente med herboende arbeidsinnvandrer og nordmenn tilhøre lovens personkrets. Det er ikke nok at departementet foreslår at det i loven åpnes for at kommunene kan tilby denne gruppen deltakelse i introduksjonsordningen, da denne gruppen lett kan falle utenfor tatt i betraktning mange av kommunenes økonomiske situasjon. Denne gruppen bør tilhøre lovens personkrets både i et likestillingsperspektiv og ut fra at det heter i grunnlaget for loven: ”det sentrale ved vurderingen er opplæringsbehovet og ikke behovet for økonomisk støtte” (side 51). I proposisjonen heter det også: ”Utvalget er mer i tvil om de som familiegjenforenes med norske statsborgere eller med arbeidsinnvandrere, bør inkluderes i personkretsen. Utvalget velger imidlertid å holde denne gruppen utenfor, dels på grunn av gruppens varierte kvalifiseringsbehov og dels fordi disse som regel har tilgang til privat forsørgelse.” Videre sier departementet dette som del av begrunnelse for ikke å inkludere familiegjenforente med arbeidsinnvandrere:

”En utvidelse av personkretsen på dette området vil innlemme personer som normalt har tilgang til privat forsørgelse. Dette er som regel forutsetningen for at familiegjenforening kan innvilges. Samtidig er dette en svært uensartet gruppe, også med hensyn til behov for grunnleggende kvalifisering. Gruppen vil blant annet omfatte høyt utdannete innvandrere fra USA, Canada og Australia.” Både utvalget og departementets hovedbegrunnelse synes ensidig tuftet på økonomiske motiv, noe HRS synes er uheldig hvis det faktisk er slik at loven skal være et integreringsverktøy. Å være integrert økonomisk er overhodet ikke ensbetydende med å være integrert samfunnsborger. Det refereres til folk med landbakgrunn fra den vestlige verden. HRS mener departementets begrunnelse er en avsporing, ettersom nettopp borgere fra den vestlige verden har en tilnærmet lik verdimessig og demokratisk ballast. Det er som regel, og bokstavelig talt, et hav av forskjell mellom en person oppvokst på landsbygda i Somalia som inngår ekteskap med somalier i Norge og en person vokst opp på Manhattan som gifter seg med nordmann. HRS mener derfor bestemt at det må kunne differensieres mellom folk fra ikke-vestlige land og vestlige land hva gjelder behov for introduksjonsprogram ved familiegjenforening.

I tråd med dette mener vi at det ikke primært burde være de som er avhengig av offentlig forsørgelse som skal være målgruppen, dvs den enkeltes eventuelle økonomiske uavhengighet ved yrkesdeltakelse/forsørgelse, men det avdekkede behov for kvalifisering.

Flere partier og betydelige organisasjoner ønsker økt import av arbeidskraft. HRS mener dette tilsier at det satses på de menneskelige ressursene som årlig kommer til Norge gjennom familiegjenforening (ektefeller), ved at de også inkluderes i introduksjonsprogrammet. Vi kan ikke se annet enn at alle parter har mest å vinne på dette. Særlig kvinnene som ofte kommer fra land med sterke patriarkalske strukturer. Mange av dem er overlatt til herværende families gode eller onde vilje hva gjelder deres mulighet for deltakelse i samfunnet. For (særlig) unge kvinner bosatt her, som får ektefelle med bakgrunn i land med sterke patriarkalske strukturer, vil det også ha en positiv effekt at vedkommende gjenforente ektemann får opplæring i språk, og, ikke minst, i norsk samfunnsliv, normer og verdier. Det er et faktum at mange unge kvinner integreringsmessig blir svekket ved at ektemann pålegger dem restriksjoner ut fra egen kulturbakgrunn. HRS anser de nevnte problemene for så omfattende og alvorlige at det i seg selv er et avgjørende argument for å utvide personkretsen til å inkludere ektefeller.

Introduksjonsprogrammet
Målsetting med introduksjonsprogrammet er å legge til rette for at nyankomne flyktninger skal kunne:

 delta aktivt i samfunnslivet
 fungere i ordinært arbeid eller benytte det ordinære utdannings- og kvalifiseringssystemet

Utvalget sier: ”Utvalget tar utgangspunkt i St.meld. nr. 17 (2000-2001) og foreslår at deltakelse i introduksjonsprogram skal ha som mål å

 gi grunnleggende ferdigheter i norsk
 gi grunnleggende innsikt i norsk samfunnsliv
 forberede for deltakelse i yrkeslivet

Utvalget har med dette forslaget søkt å fastsette hovedsiktemålene med programmet.”

Utvalget påpeker at den nærmere fastleggelsen av programmets innhold skal bero på individuelle behov og ønsker hos deltakeren og på lokale forhold i bosettingskommunen. Kommunen må derfor i samråd med den enkelte deltaker finne fram til hva programmet skal inneholde ut over de minimumskravene som lovforslaget fastsetter. Departementet påpeker at mange personer vil ha spesielle behov ut over de komponentene som er nevnt i loven, enten det dreier seg om motivasjonsarbeid eller tilrettelegging ut fra likestillingshensyn. Imidlertid er det departementets mening at slike behov ivaretas ved at det skal utarbeides en individuell kvalifiseringsplan for deltakere i programmet, på bakgrunn av vedkommendes opplæringsbehov og hvilke tiltak vedkommende kan nyttiggjøre seg. Lovfestingen av programmets innhold setter bare en minimumsstandard for hva programmet skal inneholde.

HRS er enig i det grunnleggende i forhold til programmets innhold, men er usikre på a) programmets svært generelle hovedtrekk og b) hvordan kartleggingen, dvs bestemmelsen av avdekkede kvalifiseringsbehov, faktisk skal foregå. Vi mener også, i tråd med de kommentarer som tidligere er gitt av BFD, at det er behov for særlig tilrettelegging for begge kjønn ut fra at kvinner vil kunne ha særskilte behov forskjellig fra menns.

Programmets innhold
Bl.a. har Fafo tidligere påpekt behovet for at det må stilles strenge krav til innhold og kvalitet i kvalifiseringstilbudet i de enkelte kommunene, noe som vi slutter oss til. Prosjektets innhold, kvalitet og praktisering av regelverket er særdeles viktig. Dette innebærer at det bør utarbeides minstestandarder for innholdet i kvalifiseringstiltakene samt tydeliggjøring av hvordan kompetanseutvikling og kvalitetssikring skal skje. Etter vår vurdering trenger ikke slike standarder detaljreguleres, men de må være veiledende og da uten at det går på bekostning av lokale tilpasninger eller at det undergraves at det er en heterogen målgruppe. En slik form for veiledning kan (også) nedfelles ved at det utarbeides felles tester og/eller eksamener.

HRS vil også på det sterkeste råde myndighetene til å særlig satse på opplæring i og tilegnelse av demokratiske grunnverdier. Vår erfaring er at det nettopp er den manglende kunnskapen om og respekten for demokratiske verdier som er det største hinderet for integrering av ikke-vestlige innvandrere. Mange lærer seg norsk språk og er i arbeid, men det betyr ikke at de er integrert i våre fundamentale demokratiske prinsipp for likeverd, likestilling, religions- og ytringsfrihet. Slik sett lever de på utsiden av samfunnet, noe som også får alvorlige ringvirkninger for barnas muligheter til å integrere seg. Dette får i tillegg konsekvenser for foreldres evne og muligheter for livsutfoldelse. De ulike miljøene sementerer negativ praksis og holdninger fra opprinnelseslandet og hindrer sine landsmenn full samfunnsdeltakelse.
I tillegg er det viktig at det satses på en egen opplæring hva gjelder kvinners rettigheter, herunder eksempelvis temaer som prevensjonsveiledning, rettssikkerhet og økonomisk selvstendighet.

Kartlegging
Etter HRS oppfatning vil én av suksesskriteriene til introduksjonsprogrammet være avhengig av hvor god og presis kartleggingen er, da denne (eventuelt disse) er grunnlaget for utarbeidelsen av den individuelle introduksjonsplan. Kartleggingen skal bl.a. bestå i

 registrering av utdanning og arbeidserfaring fra hjemlandet
 familiesituasjon
 bosituasjon
 helse
 sosialt nettverk m.m.

HRS vil anbefale at det utarbeides standard kartleggingsmaler, om ikke annet av veiledende karakter. At målgruppen er heterogen vil kreve et høyt kompetansenivå hos den enkelte kartlegger, men det vil samtidig skape store rom for variasjoner som igjen kan få negative konsekvenser (eksempelvis forskjellsbehandling, flytting).

Deltakerbevis
Introduksjonsprogrammets deltakere skal få utstedt deltakerbevis, som viser hvilke tiltak og opplæring den nyankomne har gjennomgått og resultatene fra eventuelle tester. HRS er enig i at deltakere skal ha rett til å få utstedt bevis, uansett om programmet er gjennomført i sin helhet eller ikke. Det vesentlige i så måte er at beviset er av en slik karakter og utforming at det for en framtidig arbeidsgiver faktisk forteller noe reelt om vedkommendes kvalifikasjoner og innsats. Det bør derfor også oppmuntres til at deltakerbeviset gjøres til et sentralt dokument i ulike sammenhenger, spesielt i utdannings- og yrkeslivet. Men dette er igjen klart avhengig av at innholdet i programmet er av en slik karakter at det faktisk oppleves som nyttig – ikke bare for den enkelte, men for samfunnet som helhet.

HRS er også av den oppfatning at deltakelsen i introduksjonsprogrammet må være mer forpliktende enn det som legges opp til i loven. Dette kan etter vår oppfatning praktiseres ved at det knyttes belønningssystemer til deltakelsen (jf kommentar til introduksjonsstønad).

Introduksjonsstønad
Den enkeltes plikt innebærer at vedkommende må delta i introduksjons-programmet etter en individuell plan for å kunne få utbetalt introduksjonsstønaden på 2G. En kan altså ikke velge sosialhjelp framfor å delta i introduksjons-programmet. Dette følger av formålet om å utforme et reelt alternativ til sosialhjelp. Men ut over dette er det ikke andre sanksjoner for den som ikke deltar i introduksjonsprogrammet. Dette opplever vi som uheldig i den forstand at det kan undergrave målsettingen med deltakelsen i programmet. Hvis noen ikke har annen interesse av programmet enn å få utbetalt stønad, må det kunne differensieres mellom disse og de som gjør en hederlig og verdig innsats.

Etter HRS vurdering kan dette gjøres ved at introduksjonsstønaden legges om, da ved at stønaden ikke ensidig knyttes til deltakelse men også til innsats. For eksempel kan en tenke seg at stønaden i første halvår utgjør en viss andel av 2G og at vedkommende da tar en test. Består vedkommende testen økes stønaden neste halvår. Det tas ny test, og ved bestått økes stønaden ytterligere. På denne måten vil det knyttes et belønningssystem til deltakelsen og kvalifikasjoner – likt det som vedkommende (forhåpentligvis) senere vil møte i arbeidslivet.

HRS er i tillegg bekymret for at introduksjonsprogrammet i så liten grad stiller krav til kvinners deltakelse. Vi mener at alle nyankomne innvandrere som etter en kartlegging har avdekket behov for grunnleggende kvalifisering, skal ha plikt til å delta i introduksjonsprogrammet. Det er etter vår vurdering ikke gyldig grunn at kvinner som har hovedansvaret for småbarn, skal kunne avstå fra å delta. HRS mener at deltakelse i programmet plikter at barnet går i barnhage, jf kommentar nedenfor:

Barnehage/kontantstøtte
Det heter: ”Som bosatt i riket i lovens forstand anses den som har oppholdt seg eller skal oppholde seg i riket i mer enn 12 måneder, jf. kontantstøtteloven § 2. Alle nyankomne innvandrere med asyl eller oppholdstillatelse på humanitært grunnlag, vil således kunne omfattes av ordningen. Foreldre blant gruppen nyankomne innvandrere som begge deltar i introduksjonsprogram hvor barnet gjør bruk av barnehageplass som det ytes statlig tilskudd for, vil imidlertid ikke kunne motta støtten.”

HRS tolker dette til at det er mulig for foreldre å organisere andre (eks. familie, venner, bekjente) til å ha tilsyn med barn mens de deltar på introduksjonsprogrammet for på denne måten beholde kontantstøtten. HRS mener det er særdeles viktig at barna inkluderes i norsk språk og samfunnsliv tidligst mulig. HRS mener derfor at obligatorisk offentlig barnehage må være et krav som knyttes til introduksjonsprogrammet når nyankomne har barn fra ett til tre år. For barn som kommer med foreldrene i alderen tre til fem år, bør samme krav gjelde av hensyn til barnets sosiale, utviklingsmessige og pedagogiske behov og eventuelt at det vurderes barnetillegg for denne gruppen knyttet til introduksjonsstønaden (men da direkte knyttet til barnehageplass).

Human Rights Service (HRS) Møllergata 9, 0179 Oslo - Norge Tlf: (047) 22 33 80 00 [email protected] © HRS 2002 - 2005